Podkreślenia wymaga jednak fakt, iż zobowiązania dotyczące przygotowania urzędów, zarówno od strony organizacyjnej, jak i technicznej, do „informatyzacji procedur administracyjnych”, wprowadzone były już wcześniej – z dniem wejścia w życie poszczególnych aktów prawnych dotyczących sposobu i zasad wykorzystania dokumentów elektronicznych w administracji. 1 maja 2008 r. jest wyłącznie datą graniczną, do której organy władzy publicznej zobowiązane zostały ustawą o podpisie elektronicznym, do umożliwienia – odbiorcom usług certyfikacyjnych – wnoszenia podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru. Tym samym termin 1 maja 2008 r. należy traktować wyłącznie umownie.
W cyklu artykułów dotyczących informatyzacji administracji w świetle 1 maja 2008 r., którą rozpoczynamy od zagadnienia wzorów i formularzy elektronicznych, omówione zostaną nowe wymagania prawne – organizacyjne i techniczne, skutkujące koniecznością przygotowania systemów teleinformatycznych bądź też modyfikacji obecnie funkcjonujących w poszczególnych jednostkach administracji publicznej1 . Wskazujemy również na wątpliwości prawne, pojawiające się przy planowaniu realizacji usług publicznych na platformie elektronicznej.
Celem artykułu jest nie tylko upowszechnienie wiedzy na temat nowych wymagań prawnych, wskazania pułapek legislacyjnych utrudniających informatyzację administracji, ale również podjęcie dyskusji nad koniecznymi zmianami prawnymi.
1. Wzór elektroniczny
W świetle postanowień art. 63 § 1 kpa podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m.in. za pomocą poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu. Zgodnie z art. 63 § 3a kpa podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno:
1) być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym, oraz
2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawarte we wzorze podania określonym
w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru.
Pierwsze wymaganie realizowane jest tylko i wyłącznie po stronie wnoszącego podanie. Natomiast w drugim przypadku wymóg wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane w ustalonym formacie (…) rozpatrywać należy w kontekście przygotowania wzoru elektronicznego i formularza elektronicznego przez organy władzy publicznej.
W literaturze istnieje zgodność, iż brak spełnienia warunku, o którym mowa w pkt 1, winien być traktowany jako wada formalna. Organ wzywa wówczas wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 kpa.
Zgodnie z opinią X. Konarskiego i G. Sibigi – podobnie należy traktować niespełnienie warunku, o którym mowa w pkt 22 .
Na podstawie § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej wzór elektroniczny to wzór lub formularz, umożliwiający odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru.
Podstawowymi wymaganiami dla wzoru elektronicznego są:
1) format danych, w jakim musi on być przygotowany – utworzony w XML i podpisany, definiujący znaczenie i zakres użycia dokumentu elektronicznego. Ponadto musi on zawierać definicję struktury danych w formacie XSD oraz opis wizualizacji dokumentu elektronicznego w formacie XSL (§ 2 pkt 6 lit. b i § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej);
2) zawarcie we wzorze elektronicznym wyróżnika określającego szczegółowo zakres użytkowy dokumentu elektronicznego (§ 2 pkt 3, § 3 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych w związku z § 4 ust. 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej).
Warto zwrócić uwagę na fakt, iż w świetle regulacji prawnych trudno sobie wyobrazić i jednoznacznie określić, czym jest wyróżnik. Zgodnie z definicją legalną wyróżnik jest elementem struktury logicznej dokumentu elektronicznego, który szczegółowo określa zakres użytkowy tego dokumentu; jednocześnie zakres użytkowy to zawartość dokumentu zdefiniowana przez określenie jego struktury logicznej. Mówiąc w uproszczeniu – wyróżnik, będąc częścią dokumentu elektronicznego, określa, do czego ten dokument może zostać wykorzystany.
Na stronie internetowej projektu e-PUAP3 wskazywane są wymagania dotyczące tworzenia wyróżników. Zgodnie z udostępnionym dokumentem pn. „Zasady tworzenia wyróżników”, wyróżnik to plik XML opisujący wzór dokumentu elektronicznego. Wyróżnik zawiera m.in. następujące informacje:
a) podstawę prawną,
b) wskazanie wnioskującego o publikację wzoru (np. Ministerstwo Budownictwa, Urząd Miasta Głogów),
c) informację o typie dokumentu którego dotyczy wzór (np. Wniosek o wpis do rejestru ewidencji działalności gospodarczej),
d) datę ważności wzoru,
e) odnośniki (URI – z ang. Uniform Resource Indicator) do pozostałych plików uzupełniających wzór (XSD oraz XSL),
f) jednolity identyfikator – URI do pliku opisu wzoru.
Dzięki informacjom zawartym w wyróżniku możliwa jest automatyzacja przetwarzania dokumentów.
Podkreślenia wymaga fakt, iż wyróżnik jest opracowywany przez podmiot odpowiedzialny za tworzenie wzoru dokumentu elektronicznego, natomiast jest uzupełniany przez ministra właściwego do spraw informatyzacji (MSWiA) o tzw. jednolity identyfikator, pozwalający na jednoznaczną identyfikację wzoru elektronicznego.
Należy pamiętać, iż przy przygotowywaniu struktury logicznej wzoru elektronicznego i wykorzystywaniu cech informacyjnych właściwych dla rejestrów publicznych należy również stosować formaty określone dla odpowiedniego rejestru publicznego (§ 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym, przepisy rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej
w związku z § 2 pkt 6 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej oraz § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych).
Ponadto przy sporządzaniu wzorów pism stosuje się międzynarodowe standardy dotyczące sporządzania dokumentów elektronicznych przez organy administracji publicznej, z uwzględnieniem konieczności podpisywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym.
Przepis § 3 ust. 7 rozporządzenia w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych odnosi się jednak wyłącznie do przypadków, w których wzór podania określają odrębne przepisy. Przyjąć należy, iż chodzi o wzór podania „papierowego”. Kwestią nieuregulowaną pozostaje możliwość umieszczenia w repozytorium centralnym wzoru dokumentu elektronicznego, jeżeli odrębne przepisy nie określają wzoru podania „papierowego”. W świetle opinii X. Konarskiego oraz G. Sibigi4 będziemy mogli wyróżnić dwa rodzaje formularzy elektronicznych:
1) według wzoru podania określonego w odrębnych przepisach;
2) formularz pomocniczy, tworzony w przypadku, gdy odrębne przepisy nie określają wzoru.
Zgodnie z treścią omawianej opinii, przy podaniach wnoszonych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w przypadku gdy wymagane jest złożenie podania zgodnie z obowiązującym wzorem, nieposłużenie się pierwszym rodzajem formularza stanowi wadę formalną podania. Zaś w drugim przypadku formularz ma tylko charakter pomocniczy, podanie zatem może być wniesione w dowolnej formie.
2. Publikacja wzoru elektronicznego – repozytorium centralne i własne
Aby przygotowany wzór elektroniczny stał się obowiązującym wzorem wnoszenia podań dla pism w postaci dokumentu elektronicznego, musi zostać opublikowany w centralnym repozytorium wzorów pism w formie dokumentów elektronicznych.
Zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi minister właściwy do spraw informatyzacji tworzy i udostępnia organom administracji publicznej centralne repozytorium wzorów pism w formie dokumentów elektronicznych. Redakcja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej może sugerować intencję autorów zmierzającą do wskazania, iż podmiotem uprawnionym do opracowania i przekazania wzorów elektronicznych do centralnego repozytorium jest organ władzy publicznej właściwy w zakresie wydawania aktów normatywnych określających wzory i formularze lub inne czynności w postaci elektronicznej, czyli może to być np. rada gminy w zakresie dotyczącym prawa miejscowego. Z drugiej strony w § 4 ust. 3 omawianego rozporządzenia wskazano, iż organy władzy publicznej przekazują wzory elektroniczne do centralnego repozytorium (…). Być może celowo pominięto doprecyzowanie, iż chodzi o organy „właściwe w zakresie wydawania aktów normatywnych”, dając możliwość przekazywania wzorów elektronicznych np. przez inne organy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Podobne wątpliwości budzi przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych. W § 3 ust. 7 wskazano: „jeżeli wzór podania określają odrębne przepisy, to umieszczenie wzoru dokumentu elektronicznego przez organy administracji publicznej w centralnym repozytorium jest równoznaczne z określeniem wzoru wnoszenia podań – pism w postaci dokumentu elektronicznego (…)”. W tym przypadku również niedoprecyzowano, jaki organ administracji publicznej jest do tego uprawniony.
Niektóre z wątpliwości dotyczących przygotowania i publikacji wzorów elektronicznych pomaga wyjaśnić procedura wskazana w przywołanym wcześniej dokumencie „Zasady tworzenia wyróżników”.
Procedura przebiega następująco:
Organy administracji publicznej przekazują do centralnego repozytorium oraz udostępniają w Biuletynie Informacji Publicznej wzory pism w formie dokumentów elektronicznych. Niezależnie od powyższego obowiązku organy administracji publicznej mogą prowadzić własne lub wspólnie z innymi organami administracji publicznej repozytoria wzorów pism w formie dokumentów elektronicznych.
Podkreślenia wymaga fakt, iż przepisy nie określają, jaki jest status prawny repozytorium „własnego”. Wskazują jednak na obowiązek udostępniania
w Biuletynie Informacji Publicznej formularzy elektronicznych. Można przyjąć, że do repozytorium własnego należy stosować analogicznie wymagania dotyczące repozytorium centralnego. W repozytorium własnym publikować należy obowiązujące wzory elektroniczne, jak również wzory archiwalne. Wzory te powinny być ogólnie dostępne.
W świetle postanowień § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej, przekazania wzoru elektronicznego (wzoru pisma w formie dokumentu elektronicznego) dokonuje organ administracji publicznej zgodnie z zasadami obowiązującymi przy doręczaniu dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym.
Publikacja wzoru elektronicznego następuje z chwilą nadania – przez ministra właściwego ds. informatyzacji – jednolitego identyfikatora, stanowiącego element wyróżnika.
3. Przygotowanie formularza elektronicznego na podstawie wzoru elektronicznego
Formularze elektroniczne sporządzane są na podstawie wzoru elektronicznego w formatach danych zgodnych z rozporządzeniem w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (§ 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej).
Przy opracowywaniu formularza elektronicznego trzeba zwrócić uwagę na fakt, iż każdemu z formularzy elektronicznych przyporządkowany jest numer z jednolitego identyfikatora, który powinien być identyczny z jego numerem na odpowiadającym mu wzorze elektronicznym (§ 4 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej).
Dokumenty elektroniczne winny być przyjmowane (przez elektroniczną skrzynkę podawczą albo na elektronicznych nośnikach danych) wyłącznie w formacie XML – zgodnie ze wzorami umieszczonymi w repozytorium centralnym i BIP. W przepisach nie uregulowano jednak sytuacji wniosków w formie dokumentu elektronicznego (plik XML) z załącznikami w innym formacie np. .jpg (przepis prawa może wymagać oryginału załącznika). Pojawia się tu wiele wątpliwości – np. czy zarówno wniosek, jak i załączniki muszą być podpisane elektronicznie, czy też podpisany winien być tylko wniosek i całość „paczki” (dwa podpisy)? Czy też może zarówno wniosek, jak i załączniki winny być przekazane wyłącznie w postaci pliku XML? Czy dla załącznika również winien być opracowany wzór elektroniczny umieszczony w repozytorium centralnym? Prawdopodobnie dopiero praktyka realizacji usług publicznych na platformie elektronicznej rozstrzygnie wiele kwestii niewyjaśnionych w przepisach prawa.
W zakresie dotyczącym przygotowania formularzy elektronicznych warto zwrócić uwagę na kwestie formalne, związane ze stanowieniem – publikacją prawa miejscowego i udostępnianiem zbiorów prawa miejscowego. Uchwała np. rady gminy podlegająca ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest przekazywana obecnie w postaci oryginału (papierowego) wraz z trzema kopiami i wnioskiem o ogłoszenie (art. 15 ust. 1 i 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).
W celu zapewnienia dostępu do aktów prawa miejscowego starostwo powiatowe/urząd gminy prowadzą, zgodnie z art. 28 ww. ustawy, odpowiednio zbiór aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat i zbiór przepisów gminnych.
Przepisy omawianej ustawy wprowadziły jednak – od 1 maja 2008 r. – obowiązek ogłaszania aktów normatywnych w formie dokumentów elektronicznych
(art. 15 ust. 3a ustawy). Natomiast dzienniki urzędowe, zbiory aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat i zbiory przepisów gminnych oraz ogłoszone w nich akty normatywne powinny być – od 1 maja 2008 r. – wydawane również w formie elektronicznej (art. 20a ustawy).
Z uwagi na fakt, iż problematyka przygotowywania aktów normatywnych w formie dokumentów elektronicznych jest bardzo szeroka, stanowić może odrębny, obszerny materiał. Biorąc pod uwagę, iż akt wykonawczy do ustawy – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2008 r. w sprawie wymagań technicznych dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, elektronicznej formy dzienników urzędowych oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych, wydano dopiero 30 kwietnia 2008 r. 5 , w analizie niniejszej warto jedynie wstępnie podkreślić wagę rozwiązań, które mogą się przyczynić do ułatwienia dostępu do aktów prawnych, a także do ułatwienia ich stanowienia.
4. Udostępnianie wzorów elektronicznych i formularzy elektronicznych
Zgodnie z § 6 ust. 2–3 rozporządzenia w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej, formularze elektroniczne udostępniane są w Biuletynie Informacji Publicznej.
Podobnie jak w przypadku formularzy elektronicznych, wzory elektroniczne są udostępnianie przez środki komunikacji elektronicznej za pomocą protokołu komunikacyjnego sieci WWW (HTTP).
Jednocześnie, na podstawie § 6 ust. 5–6 rozporządzenia w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej, istnieje obowiązek udostępnienia – na wniosek – wzoru elektronicznego sporządzonego
na powszechnie używanym, przenośnym informatycznym nośniku danych.
Zwrócić uwagę należy na dwa przepisy:
Pojęcia stosowane w wyżej wymienionych rozporządzeniach, takie jak: „wzory pism w formie dokumentów elektronicznych”, „wzory dokumentów w postaci elektronicznej” czy też „wzory elektroniczne”, mimo zbliżonego brzmienia, mają inne znaczenie.
Przy opracowywaniu założeń funkcjonalnych systemu teleinformatycznego służącego do przyjmowania podań w formie dokumentów elektronicznych i załatwiania spraw drogą elektroniczną uwagę poświęca się niemal wyłącznie wzorom elektronicznym i formularzom elektronicznym. Przepisy prawa wprowadzają jednakże dodatkową kategorię wzorów elektronicznych – wzory pism w formie dokumentów elektronicznych. Wydaje się, iż celem autorów rozporządzenia było zobowiązanie organów administracji publicznej do opracowania obok wzorów dokumentów elektronicznych doręczanych do podmiotu publicznego również wzorów pism sporządzanych i doręczanych przez organy administracji publicznej np. stronom postępowania (patrz np. § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej oraz § 3 ust. 5 rozporządzenia w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych). Może to oznaczać obowiązek publikowania w BIP wzorów decyzji, zaświadczeń czy też innych dokumentów „wytwarzanych” przez urząd w formie dokumentu elektronicznego.
W świetle postanowień § 6 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej informację o sposobie i kosztach udostępnienia wzoru elektronicznego na powszechnie używanych, przenośnych informatycznych nośnikach danych udostępnia się na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej.
Wykaz aktów prawnych wykorzystanych w artykule:
1. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071).
2. Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449).
3. Ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2001 r., Nr 130, poz. 1450 z późn. zm.).
4. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 212, poz. 1766).
5. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej (Dz. U. z 2005 r., Nr 214, poz. 1781).
6. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada
2006 r. w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2006 r., Nr 227, poz. 1664).
7. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej (Dz. U. z 2007 r., Nr 151, poz. 1078).
8. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2008 r. w sprawie wymagań technicznych dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, elektronicznej formy dzienników urzędowych oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych (Dz. U. z 2008 r., Nr 75, poz. 451).
W kolejnym numerze „elektronicznej Administracji” zostanie omówione zagadnienie doręczania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego.
1 W kolejnych numerach „elektronicznej Administracji” omówione zostaną zagadnienia: doręczania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego, sposobu załatwienia spraw w nowych warunkach prawnych Więcej informacji na ten temat znajdą Państwo TUTAJ >>>
i zasad doręczania dokumentów elektronicznych odbiorcom usług certyfikacyjnych oraz ewidencjonowania
i archiwizacji dokumentów elektronicznych.
2 X. Konarski, G. Sibiga, Zastosowanie środków komunikacji elektronicznej
w postępowaniu administracyjnym ogólnym po nowelizacji KPA, Monitor Prawniczy 2006/2/65.
3 http://www.e-puap.mswia.gov.pl/index.php?option=com_frontpage&Itemid=1
4 X. Konarski, G. Sibiga, op. cit.
5 Wejdzie w życie 1 lipca 2008 r.