Gospodarowanie odpadami komunalnymi należy do obowiązkowych zadań własnych gminy oraz samorządowego województwa. Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zaniechać wykonywania tego obowiązku. Najważniejsze znaczenie w tym względzie mają dwie ustawy, tj. ustawa o odpadach oraz ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach3.
Zadania JST w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi zostały wyliczone w rozdziale 3a, w art. 16a i 16b u.o. Regulacja wynikająca z art. 16a jest dopełnieniem art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Zgodnie z art. 16a u.o. do zadań gminy należy zapewnienie:
– objęcia wszystkich mieszkańców gminy zorganizowanym systemem odbierania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych,
– warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (aby było możliwe ograniczenie składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, wydzielanie odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych, osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych),
– budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami bądź przedsiębiorcami instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych albo zapewnienia warunków do budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przez przedsiębiorców,
– warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, kierowanych do składowania:
a) do 31.12.2010 r. – nie więcej niż do 75% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,
b) do 31.12.2013 r. – nie więcej niż do 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,
c) do 31.12.2020 r. – nie więcej niż do 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,
w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.
Z kolei do obowiązkowych zadań własnych samorządowego województwa w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy – zgodnie z art. 16b u.o.
– zapewnianie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji oraz urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych wydzielonych z odpadów komunalnych. Zasady odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych są przedmiotem regulacji ustawy o odpadach.
Jak słusznie zauważono w piśmiennictwie, analiza przepisów wspomnianych ustaw pozwala stwierdzić, że zorganizowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi może przebiegać poprzez działania:
– czysto organizacyjne, polegające na tworzeniu własnych jednostek organizacyjnych, podejmujących określone działania,
– o charakterze bardziej organizatorskim, polegające na stwarzaniu warunków podejmowania odpowiednich prac przez zobowiązane bądź zainteresowane podmioty4.
Oznacza to, że gmina organizuje system usuwania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów, natomiast mieszkańcy mają obowiązek działać w ramach tego systemu lub – w przypadku wskazanym w art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – współdziałać z gminą zajmującą się usuwaniem odpadów. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zasadzie nie pozwala na usuwanie odpadów przez mieszkańców we własnym zakresie (wyjątek – art. 6 ust. 1a cytowanej ustawy).
Z regulacji ustawy o odpadach wynika, że system zbierania i odbierania odpadów komunalnych ma mieć charakter powszechny (w tym sensie, że powinien gwarantować wszystkim mieszkańcom gminy odbieranie wszystkich rodzajów odpadów komunalnych) oraz selektywny, przy czym selekcja ma gwarantować osiągnięcie trzech celów:
– ograniczenia składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji5,
– wydzielenia odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych6,
– stworzenia poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych.
Analizując zadania samorządu terytorialnego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na instrumenty prawne, w jakie organy samorządu terytorialnego zostały wyposażone w celu osiągnięcia nałożonych na nie zadań. Zadania samorządu terytorialnego są przedmiotem ustawy o odpadach, natomiast instrumenty prawne służące do ich realizacji zostały zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W niniejszym artykule poddałam analizie to drugie zagadnienie.
2. Instrumenty prawne służące wykonywaniu zadań w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi
Gmina, wykonując zadania w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, została wyposażona w określone instrumenty o różnorodnym charakterze. Wśród nich znaczącą rolę odgrywa gminny plan gospodarki odpadami. Dominują jednak kompetencje prawodawcze, przyjmujące postać uchwały rady gminy, będącej jednocześnie przepisem powszechnie obowiązującym7. Organy gminy korzystają także z podstawowej prawnej formy działania, jaką jest akt administracyjny. Uzupełnieniem są czynności materialno-techniczne.
Plany gospodarki odpadami (w tym plany gminne) opracowywane są dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz realizacji zasad, o których mowa w art. 5 u.o., a także stworzenia w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji i urządzeń do odzysku oraz unieszkodliwiania odpadów spełniających wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska. Zawartość planów określa art. 14 ust. 2 u.o.
2.1. Gminny plan gospodarki odpadami
Gminny plan gospodarki odpadami jest podstawą gospodarowania odpadami komunalnymi. Od 1.01.2006 r. obejmuje on tylko odpady komunalne powstające na obszarze danej gminy oraz przywożone na jej obszar, z uwzględnieniem odpadów komunalnych ulegających biodegradacji oraz odpadów niebezpiecznych zawartych w odpadach komunalnych. Jeszcze bardziej szczegółowo zawartość gminnego planu gospodarki odpadami określono w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9.04.2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami8. Akt ten, w związku ze zmianami ustawowymi, został znowelizowany rozporządzeniem Ministra Środowiska z 13.03.2006 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami9.
Z powyższego wynika zatem, że gminny plan gospodarki odpadami nie może odnosić się do odpadów innych niż komunalne. Te sprawy zostały bowiem zastrzeżone dla rady powiatu, sejmiku województwa oraz Rady Ministrów. Zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o. krajowy, wojewódzki i powiatowy plan gospodarki odpadami obejmuje wszystkie rodzaje odpadów powstających na obszarze danej jednostki administracyjnej oraz przywożonych na jej obszar, a w szczególności odpady komunalne, z uwzględnieniem odpadów ulegających biodegradacji, odpady opakowaniowe, odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, opony oraz odpady niebezpieczne, w tym pojazdy wycofane z eksploatacji, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, PCB, azbest, odpady medyczne i weterynaryjne, oleje odpadowe, baterie i akumulatory.
Przy tworzeniu gminnego planu gospodarki odpadami zaangażowane są zarówno organy wykonawcze, jak i stanowiące gminy. Pierwsze opracowują projekt planu, drugie przyjmują go natomiast w drodze uchwały. Projekt planu gminnego podlega zaopiniowaniu przez zarząd województwa oraz zarząd powiatu. Istotne jest to, że w miastach, w których funkcje organów powiatu sprawują organy gminy, plan gospodarki odpadami obejmuje zadania planu powiatowego i gminnego. Wówczas projekt takiego planu opiniowany jest tylko przez zarząd województwa. Ponadto ustawa o odpadach dopuszcza przyjmowanie projektów wspólnych planów gospodarki odpadami dla związków międzygminnych. Projekt takiego planu jest wówczas opiniowany przez zarządy województw i powiatów, na terenie których położone są gminy. W literaturze przedmiotu podnosi się, że jest to bardzo ważna wskazówka, gdyż (zwłaszcza na poziomie gminnym) współdziałanie w wykonywaniu takich zadań jest bardzo pożądane10. Marek Górski zauważa, że ułatwia to zarówno podejmowanie działań organizacyjnych, jak i poszukiwanie środków finansowych.
Gminny plan gospodarki odpadami powinien być opracowywany zgodnie z polityką ekologiczną państwa oraz z powiatowym planem gospodarki odpadami. Wydaje się, że ten ostatni warunek powinien budzić wątpliwości w kontekście zasady samodzielności działania gminy.
Gminny plan gospodarki odpadami stanowi część gminnego programu ochrony środowiska i jest tworzony w trybie i na zasadach określonych w ustawie – Prawo ochrony środowiska11. W literaturze przedmiotu wskazano jednak, że jest to nieprawda, albowiem sama ustawa o odpadach w art. 14–16 ustala samodzielnie i bardziej szczegółowo zarówno zasady, jak i tryb tworzenia planów gospodarki odpadami12. Plan podlega aktualizacji nie rzadziej niż co cztery lata.
Gminny plan gospodarki odpadami nie ma charakteru normatywnego13 w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP14, a to oznacza, że nie może zawierać obowiązków bezpośrednio adresowanych do podmiotów pozostających poza systemem administracji publicznej. W związku z tym należy przyjąć, że gminny plan gospodarki odpadami jest aktem planowania czy też programem działania. Nie oznacza to jednak, że posiadacze odpadów nie są w ogóle związani planem. Na pewno nie są związani w sposób bezpośredni (plan nie może bezpośrednio nakładać na nich obowiązków), ale zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami15.
Postanowienia planów gospodarki odpadami (w tym gminnych planów) przenoszone są także do decyzji administracyjnych, regulujących obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami. Przepisy ustawy o odpadach zakładają bowiem, że nie można wydać określonej decyzji (np. pozwolenia czy zezwolenia), jeżeli zakładany sposób postępowania posiadacza odpadów byłby sprzeczny z planami gospodarki odpadami (zob. art. 18 ust. 3 pkt 2, art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 3 u.o.). Podobną konstrukcję zawiera art. 9 ust. 1c pkt 3 u.u.cz.p.g.
Konsekwencją niezrealizowania wymagań wynikających z planu gospodarki odpadami przez posiadacza odpadów może być zastosowanie odpowiednich środków nadzorczych (zob. art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 7, art. 30 ust. 1 u.o. oraz art. 195 p.o.ś.).
Słusznie podnosi M. Górski, że obowiązujące przepisy zawierają jednak lukę prawną, bowiem nie pozwalają praktycznie na zmianę obowiązujących już decyzji, które po przyjęciu planu nie będą z nim zgodne16. Dotyczy to głównie ustawy o odpadach i zezwoleń wydawanych na jej podstawie. Z kolei art. 195 p.o.ś. daje pewne możliwości modyfikacji pozwolenia na wytwarzanie odpadów po zmianie treści planu (zob. art. 195 ust. 1 pkt 2).
2.2. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy
Spośród środków prawnych kluczową rolę w gospodarowaniu odpadami komunalnymi w gminie odgrywa regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (dalej: regulamin)17. Jak słusznie zwrócono uwagę w doktrynie, jest to jeden z podstawowych instrumentów umożliwiających gminie wypełnienie obowiązków organizatorskich18. Na podstawie wspomnianego aktu ustalane są szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w gminie (zob. art. 4 u.u.cz.p.g.).
Regulamin zastąpił uchwałę w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca wyraźnie podkreślił, że analizowany dokument ma być aktem prawa miejscowego. W ten sposób położono kres wszelkim wątpliwościom interpretacyjnym, które pojawiały się co do charakteru wspomnianej uchwały. Regulamin, będąc przepisem gminnym w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny19, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której rada go wydała. Oznacza to, że wiąże on wszystkich, którzy znajdą się na terenie gminy, nie tylko mieszkańców tej gminy, lecz także wszystkie osoby, które choćby czasowo znajdą się na jej terenie. Postanowienia regulaminu muszą być zgodne z innymi przepisami i nie powinny powtarzać kwestii uregulowanych już w ustawie upoważniającej (bądź innych aktach normatywnych) – są uzupełnieniem ustawy w zakresie przez nią określonym. Uchwalenie regulaminu należy do kompetencji rady gminy, która nie może delegować tego obowiązku na inny podmiot20. Podlega on ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Podstawę prawną do wydania regulaminu zawiera art. 4 u.u.cz.p.g., w którym określono wymagania formalne i merytoryczne (treściowe), jakie musi spełnić regulamin.
Jeżeli chodzi o warunki formalne, to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymaga, aby rada gminy przed uchwaleniem regulaminu zasięgnęła opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego21. Rada gminy zobligowana jest tylko do zwrócenia się o opinię i zapoznania się z jej treścią, ale nie jest związana stanowiskiem wymienionego powyżej organu. Jednakże uchwalenie regulaminu bez zasięgnięcia opinii właściwego organu albo bez odczekania 14 dni na zajęcie przez niego stanowiska powoduje nieważność regulaminu. Obok zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego rada gminy ma obowiązek dostosowania regulaminu do gminnego planu gospodarki odpadami, w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące od daty uchwalenia tego planu (o czym dalej). Poza tymi dwoma wymaganiami proceduralnymi ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stawia żadnych innych wymagań tego typu, odnoszących się do trybu przyjmowania uchwały, obowiązują zatem zasady ogólne wynikające z ustawy o samorządzie gminnym i statutów gmin.
Wymagania merytoryczne ujęto natomiast w katalogu zamkniętym, przez co jest to wyliczenie wyczerpujące. Oznacza to, że we wspomnianym akcie normatywnym nie może znaleźć się nic ponad to, co zostało wyartykułowane w przepisie. Jak trafnie zauważa M. Górski22, uwaga ta odnosi się do właścicieli nieruchomości niepodporządkowanych gminie. Nieco inaczej sytuacja będzie wyglądała w odniesieniu do nieruchomości komunalnej. W tym przypadku gmina będzie występowała jako właściciel regulujący zasady korzystania z przedmiotu stanowiącego jego własność. Kontynuując tę myśl, autor podkreśla, że zasady te będą kierowane do podmiotów korzystających z nieruchomości lub jej części na podstawie umowy cywilnoprawnej (np. umowy najmu) bądź też bez takiej umowy czy innego tytułu prawnego, w odniesieniu do urządzeń i obiektów służących do użytku publicznego.
Sprawy, które powinien zawierać regulamin, sprecyzowano w ośmiu punktach wskazanych w art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g. 23
Podczas konstruowania w danej gminie systemu postępowania z odpadami newralgicznym punktem są regulacje zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.u.cz.p.g. Pozwalają one na doprecyzowanie obciążającego właścicieli nieruchomości obowiązku „rozliczenia się” z legalnego usunięcia odpadów komunalnych, ale w piśmiennictwie zwrócono uwagę, że obowiązek ten, wynikający z art. 6 ust. 1 u.u.cz.p.g., jest skonstruowany w taki sposób, iż bez jego doprecyzowania przepis w zasadzie nie nadaje się do stosowania24. Dlatego też analizowane przepisy art. 4 cytowanej powyżej ustawy muszą być interpretowane łącznie z jej art. 5 ust. 1 pkt 1–3 i 3b, określającym obowiązki właściciela nieruchomości związane z gromadzeniem i usuwaniem odpadów komunalnych. Właściciel powinien wyposażyć nieruchomość w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych (które to urządzenia określa właśnie rada gminy w uchwale), gromadzić powstające odpady w tych urządzeniach oraz korzystać z usług usuwania odpadów wykonywanych przez upoważniony podmiot.
Należy podkreślić, że rozliczenie się z wykonania obowiązku to udowodnienie legalnego (art. 6 ust. 1 u.u.cz.p.g.) sposobu usunięcia odpadów komunalnych. W tym miejscu rodzi się pytanie o ilość odpadów, których legalne usunięcie właściciel musi wykazać, albowiem żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tego nie określa. Nadal jednak nie ma odpowiedzi na postawione powyżej pytanie. Ograniczenie się tylko do tych regulacji pozwala na spełnienie obowiązku z art. 6 ust. 1 u.u.cz.p.g. przez wykazanie legalnego usuwania jakiejkolwiek minimalnej ilości odpadów. Pozostała ilość usunięta byłaby wówczas oczywiście nielegalnie, a z punktu widzenia właściciela nieruchomości – korzystnie, bo bez ponoszenia opłat25. Wobec braku prawidłowej normatywnej regulacji wydaje się zatem, że słuszne byłoby uznanie, iż ustawodawca dał radzie gminy prawo doprecyzowania tego obowiązku przez określenie minimalnej ilości odpadów, z których usunięcia właściciel nieruchomości musi się rozliczyć. Można tego domniemywać właśnie z powołanych wyżej przepisów. Idąc dalej, można dojść do wniosku, że prawo rady gminy do ustalenia rodzaju urządzeń przeznaczonych do gromadzenia odpadów to także prawo do ustalenia pewnej minimalnej pojemności tych urządzeń.
Z kolei prawo do ustalenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego, określone w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.cz.p.g. należałoby powiązać z rodzajem wykorzystywanych urządzeń służących do gromadzenia odpadów w taki sposób, aby można było uznać, przyjmując przeciętne warunki, że pojemniki opróżniane są w momencie ich zapełnienia. Właściciel zobligowany do gromadzenia odpadów w określonych urządzeniach (art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.cz.p.g.) i ich usuwania (art. 5 ust. 1 pkt 3b u.u.cz.p.g.) powinien jednak usuwać je według częstotliwości ustalonej przez radę gminy.
Zaznaczyć należy, że w regulaminie nie mogą być ustanawiane przepisy dotyczące odpowiedzialności karno-administracyjnej za naruszenie określonych przez radę gminy zasad utrzymania czystości i porządku26. Oznacza to, że regulamin nie może zawierać zagrożenia karą grzywny za nieprzestrzeganie jego postanowień, ponieważ nie jest przepisem porządkowym w rozumieniu art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie postanowień regulaminu jest natomiast uznawane za wykroczenie, na podstawie art. 10 ust. 2a u.u.cz.p.g.
Regulamin podlega nadzorowi na podstawie kryterium legalności. Zastosowanie mają tu przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest do przedłożenia regulaminu wojewodzie w ciągu siedmiu dni od dnia jego podjęcia. Regulamin sprzeczny z prawem jest nieważny. O jego nieważności orzeka wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia aktu. Wydaje się, że w odniesieniu do regulaminu można mówić o jego sprzeczności z prawem wtedy, gdy nie zasięgnięto opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego lub też rozszerzono katalog zagadnień z art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g.
Nasuwają się tu kolejne pytania o to, co się dzieje, gdy rada gminy nie uchwali regulaminu? Jakie środki może zastosować w tym zakresie organ nadzoru? Powszechnie wiadomo bowiem, że istnieje wiele gmin, które takiego regulaminu nie posiadają. Analizując przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy stwierdzić, że ustawodawca milczy na ten temat. Skoro ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tego zagadnienia nie reguluje, należy sięgnąć do przepisów ogólnych, wynikających ze wspomnianego już powyżej rozdziału 10 u.s.g. Tutaj również powstają wątpliwości. Trudno jest jednoznacznie stwierdzić, jakie środki organ nadzoru może zastosować w przypadku bezczynności prawodawczej rady gminy. Wydaje się, że zastosowanie będzie miał art. 101a u.s.g., przewidujący możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi, w sytuacji gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Nie ulega wątpliwości, że przez „czynność nakazaną prawem” rozumieć należy również stanowienie prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też bezczynność rady gminy polegać może na niewydawaniu aktów prawa miejscowego, mimo istnienia takiego obowiązku. Jak słusznie zauważono w doktrynie, odniesienie zasad dotyczących skargi na bezczynność do działalności prawotwórczej napotyka na trudne do rozwiązania problemy27. Przepisy stanowią bowiem, że uwzględniając skargę na bezczynność prawotwórczą, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. I tu powstaje problem, jakie bowiem skutki rodzić będzie tego rodzaju orzeczenie sądu administracyjnego? Jak wiadomo, organ nadzoru nie może wyręczyć lokalnego prawodawcy i – wkraczając w jego kompetencje – wydać aktu prawa miejscowego niejako „zamiast” niego28. Rozważania doktryny w tym zakresie kończą się stwierdzeniem: „(…) albo ustawodawca mówiąc o «niewykonywaniu czynności nakazanych prawem» nie miał na myśli wydawania aktów prawnych, albo wydał przepis w tym zakresie niewykonalny”29. Skoro obowiązujące przepisy rodzą wątpliwości, to może ustawodawca powinien tę kwestię rozstrzygnąć poprzez wyposażenie wojewody w instrument, jakim jest zarządzenie zastępcze, w przypadku gdy rada gminy nie uchwali w wyznaczonym terminie regulaminu lub nie dokona jego aktualizacji. Tym bardziej że takie rozwiązania znane są polskiemu ustawodawcy30.
Innym zagadnieniem budzącym wątpliwości, a dotyczącym regulaminu, jest jego powiązanie z gminnym planem gospodarki odpadami. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w przepisach odnoszących się do zawartości regulaminu przyjęto, że określa on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami (zob. art. 4 ust. 2 pkt 5 u.u.cz.p.g.). Jak zauważa się w doktrynie – pozostawiono w tym przepisie dość dużą swobodę31. Mogą to być bowiem jakiekolwiek wymagania z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminie. Podkreślić wypada, że po raz kolejny gminny plan gospodarki odpadami wywiera skutki na zewnątrz, stanowiąc podstawę do nakładania obowiązków na osoby niezwiązane organizacyjnie z organami samorządu gminnego. Ponadto rada gminy zobligowana została do dostosowania regulaminu do gminnego planu gospodarki odpadami w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące od daty uchwalenia tego planu. Należy postawić pytanie, jakie będą skutki niedotrzymania tego terminu, to znaczy – co się stanie, gdy rada gminy postanowień z planu nie przeniesie do regulaminu? Co wówczas obowiązuje: regulamin czy plan? Wydaje się, że po upływie trzech miesięcy od uchwalenia gminnego planu gospodarki odpadami tracą moc te postanowienia regulaminu, które są niezgodne z planem, a to oznacza, że w ich miejsce wchodzą postanowienia gminnego planu gospodarki odpadami. Z takiej interpretacji przepisów wynika, że gminny plan gospodarki odpadami w hierarchii jest wyższy niż regulamin. Przynajmniej taką wykładnię można wyprowadzić z art. 4 ust. 3 u.u.cz.p.g. Na zakończenie prowadzonych w tym miejscu rozważań należy wskazać, że w przypadku zmiany regulaminu albo wydania nowego – stosuje się taki sam tryb postępowania, jak w przypadku podejmowania uchwały o regulaminie po raz pierwszy32.
2.3. Zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości
Omawiając instrumenty prawne, w które została wyposażona gmina w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, nie sposób nie wspomnieć o zezwoleniu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.u.cz.p.g., dalej: zezwolenie). Warto w tym miejscu zastanowić się, co należy rozumieć pod pojęciem „odbieranie odpadów komunalnych”. Ustawodawca bowiem tego terminu nie definiuje. Na pewno nie jest to pojęcie równoznaczne z terminem „zbieranie odpadów”, które jest częścią „gospodarowania odpadami” w rozumieniu ustawy o odpadach. W języku potocznym „odbieranie” traktowane jest jako pewna czynność lub zespół czynności polegających na zmianie posiadacza określonego przedmiotu, w tym przypadku odpadów komunalnych. Charakter takiej czynności będzie jednak zróżnicowany, w zależności od tego, czy będziemy mieli do czynienia z regulacjami ustawy o odpadach, czy z regulacjami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Z perspektywy tej pierwszej ustawy czynność ta będzie związana z gospodarowaniem odpadami i w jej skład mogą wchodzić różne działania objęte tym pojęciem (w szczególności zbieranie i transport). Z kolei według tej drugiej ustawy czynność ta będzie miała charakter usługi wykonywanej na rzecz właściciela nieruchomości przez firmę świadczącą takie usługi, na podstawie umowy zawartej między stronami. Zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych ma zatem umożliwiać gminie realizację nałożonych na nią zadań, w tym możliwości określania, nakładania i egzekwowania wymagań związanych z jakością świadczonych na rzecz mieszkańców usług. Zezwolenie jest swego rodzaju zgodą wyrażaną przez gminę na funkcjonowanie przedsiębiorstw w ramach zorganizowanego przez gminę systemu postępowania z odpadami komunalnymi. Zakres tej zgody określa art. 9 u.u.cz.p.g. Z analizy treści tego przepisu można domniemywać, że udzielając zgody, gmina może kształtować warunki świadczenia usługi nie tylko w odniesieniu do bezpośrednich kontaktów firmy z mieszkańcami, lecz także do dalszego postępowania z odpadami odbywającego się na jej terenie.
Konstatując, należy stwierdzić, że „odbieranie odpadów komunalnych”, w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to wszelkie działania podejmowane przez firmę świadczącą odpowiednie usługi, związane z przejęciem odpadów od mieszkańców oraz z dalszym postępowaniem z odpadami, zmierzającym do ich zagospodarowania w zgodzie z wymaganiami ustawy o odpadach33.
Zezwolenie jest decyzją administracyjną, czyli co do trybu jego wydania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego34. Jest to decyzja związana, o czym świadczą regulacje ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach35. W doktrynie36 zwraca się uwagę na prewencyjny charakter analizowanej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że o wydanie zezwolenia należy wystąpić przed rozpoczęciem działalności, bez odpowiedniej zgody prowadzić działalności nie wolno. Przepis art. 7 przywoływanej ustawy skonstruowany jest w kategoriach obowiązku. Jego naruszenie, czyli prowadzenie działalności bez wcześniejszego uzyskania zezwolenia, jest wykroczeniem z art. 10 ust. 1 u.u.cz.p.g. Wyjątkiem jest gminna jednostka organizacyjna.
Zezwolenie nie jest zgodą na gospodarowanie odpadami, ale na świadczenie określonych usług na terenie gminy. Jest to zatem konstrukcja prawna dająca gminie wpływ na to, w jaki sposób będą wykonywane określone działania, służące wypełnianiu zadania obciążającego właśnie gminę. Dlatego też organ gminy za pomocą zezwolenia powinien wybrać taką firmę (czy takie firmy), która zapewni skuteczne wykonywanie określonych usług. Zezwolenie przyjmuje zatem także formę zgody organu gminy na funkcjonowanie firmy w ramach zorganizowanego przez gminę systemu postępowania z odpadami komunalnymi.
Firma wywozowa wyłaniana jest w trybie zamówień publicznych. Wydaje się, że firma wybrana w takim trybie powinna niejako automatycznie otrzymać odpowiednie zezwolenie, co oznacza, że na terenie, na którym będzie świadczyła usługi, żadna inna firma już zezwolenia nie będzie mogła uzyskać. Wobec powyższego – właściciele nieruchomości znajdujących się na tym terenie będą mogli zawierać umowy wyłącznie z tą firmą. Wprowadzenie takiego systemu jest jednak możliwe w praktyce tylko wówczas, gdy na terenie gminy nie ma w danym momencie firm dysponujących zezwoleniami ważnymi na obszarze całej gminy. Decyzje te będą mogły być wykonywane do czasu upływu terminu ich ważności, chyba że zaistnieją okoliczności umożliwiające ich cofnięcie (zob. art. 9 ust. 2 u.u.cz.p.g.).
Kompetencję do udzielania zezwolenia przyznano wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Właściwość miejscowa organu gminy ustalana jest według miejsca świadczenia usług. W literaturze przedmiotu pojawiają się jednak głosy za tym, aby zezwolenia wydawane były na szczeblu wyższym niż gmina, po to by organ gminy nie był zainteresowany wykorzystaniem procedury wydawania zezwoleń jako instrumentu z reguły niezgodnego z prawem ograniczenia konkurencji37.
Wymagania, które należy spełnić, aby uzyskać zezwolenie, określa i podaje do publicznej wiadomości wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa nowelizująca 38 dodała kryteria (art. 7 ust. 3a), na podstawie których będą ustalane wspomniane wymagania, a mianowicie wójt (burmistrz, prezydent miasta) określając i podając przywoływane warunki, powinien uwzględnić opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań oraz miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Dodatkowo Minister Środowiska, w drodze rozporządzenia39, wskazał szczegółowy sposób określania przywoływanych wymagań, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń. W ten sposób powstaną standardy działania dla firm zajmujących się odbieraniem odpadów komunalnych. Należy podkreślić, że ustalone wymagania dotyczą tylko usługi polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych, a nie wymagań związanych z gospodarowaniem odpadami w ujęciu ustawy o odpadach. Dlatego też organ gminy nie może określać wymagań dotyczących procesów odzysku czy unieszkodliwiania odpadów, gdyż ta kwestia mieści się w kompetencjach starosty czy marszałka województwa. Wymagania ustalane zarządzeniem wójta powinny mieć charakter powszechny. Oznacza to, że muszą w jednakowy sposób odnosić się do wszystkich zainteresowanych wykonywaniem tego samego typu usługi. Ponadto zarządzenie nie może tych wymagań różnicować z jakiegokolwiek punktu widzenia, zgodnie z art. 7 ust. 5 u.u.cz.p.g. nie mogą one sprzyjać jednostkom gminnym.
Z uzyskania zezwolenia zostały zwolnione gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność, pod warunkiem że spełnią elementy wymagane przy udzieleniu takich zezwoleń. Dotychczasowe przepisy z obowiązku uzyskania zwolnienia wyłączały także spółki prawa handlowego z przeważającym udziałem gminy. Obecnie (tj. od 13.10.2005 r.) spółki takie obowiązane są ubiegać się o zezwolenie. Na marginesie prowadzonych rozważań zauważyć wypada, że jest to kolejny argument za tym, aby zezwolenie było jednak wydawane przez stopień wyższy niż gmina.
Zezwolenie jest decyzją wydawaną na wniosek. Co powinien zawierać wniosek, wynika z art. 8 u.u.cz.p.g.40
Elementy, które powinny znaleźć się w zezwoleniu, wskazano w art. 9 u.u.cz.p.g.41 Mają one charakter kompleksowy i zamknięty. Oznacza to, że organ wydający nie może pominąć żadnego z nich, ale też nie może swobodnie kształtować treści decyzji przez nakładanie na podmiot gospodarczy innych obowiązków niż w zakresie wynikającym z przywoływanego przepisu (tj. art. 9 u.u.cz.p.g.). Według samorządowego kolegium odwoławczego takie działanie organu wydającego zezwolenie należy zakwalifikować jako działanie bez podstawy prawnej42. Ustawa nowelizująca rozszerzyła elementy, które powinny znaleźć się w zezwoleniu na odbieranie odpadów komunalnych (zob. art. 9 ust. 1a u.u.cz.p.g.).
Zezwolenie wydawane jest na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż dziesięć lat. Nie ulega przedłużeniu, przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawierają bowiem takiej instytucji. Traci ono po prostu swoją ważność z upływem terminu, na który je udzielono 43. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gwarantuje trwałość takiej decyzji, albowiem jej cofnięcie jest możliwe tylko wtedy, gdy zostanie udowodnione niewypełnianie warunków wykonywania zezwolenia w nim określonych (zob. art. 9 ust. 2 u.u.cz.p.g.). Jeżeli taka sytuacja się nie zdarzy, zezwolenie jest ważne do czasu upływu ustalonego w nim terminu ważności. Przywoływana ustawa nie daje podstaw do cofnięcia zezwolenia w sytuacji, w której na przykład gmina zamierzałaby zmienić system gospodarowania odpadami komunalnymi na podstawie art. 6a cytowanej ustawy.
2.4. Ewidencja umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych
Kolejnym instrumentem służącym gminie do właściwego wykonywania zadań w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi jest prowadzenie ewidencji umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 3 ust. 3 pkt 3 u.u.cz.p.g.). Celem wprowadzonego obowiązku ewidencyjnego jest kontrola wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ewidencja będzie tworzona na podstawie danych udostępnianych przez przedsiębiorców, w trybie art. 9a ust. 1 u.u.cz.p.g. Jest to nowe zadanie gminy, nieznane wcześniej, a wprowadzone ustawą nowelizującą. Mimo że dla przedsiębiorców oznacza to kolejne obciążenie (comiesięczny obowiązek przekazywania informacji), to dla gminy jest to bardzo ważne zadanie. Można wręcz powiedzieć, że jej pozycja stała się przez wprowadzenie tego obowiązku silniejsza. W ten sposób wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokonuje regularnego sprawdzania właścicieli nieruchomości, z którymi zawarto umowę na odbieranie odpadów komunalnych, z którymi takie umowy uległy rozwiązaniu lub wygasły. Ewidencja zawartych umów przyczyni się m.in. do ograniczenia powstawania „dzikich wysypisk”. Pozwoli także na skuteczne egzekwowanie od właścicieli natychmiastowego zawarcia stosownej umowy. Dzięki niej będzie możliwe lepsze sprawdzenie, w jaki sposób ze swoich obowiązków wywiązują się przedsiębiorcy zajmujący się wywozem odpadów.
Na efektywność działań w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, podejmowanych przez gminę, wpływ ma prowadzenie kontroli i egzekwowanie prawa w tym zakresie. Przepisy środowiskowe dokładnie określają środki oddziaływania, które mogą stosować organy gminy w trakcie wykonywania funkcji nadzorczych i kontrolnych. Podmioty te nie mogą jednak uzurpować sobie prawa do posługiwania się instrumentami, które nie zostały im przyznane. Sprawa nadzoru i kontroli nad wykonywaniem przez gminę zadań związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi nie może być analizowana wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach44. Zastosowanie mają tu również regulacje wynikające z ustawy – Prawo ochrony środowiska, na przykład art. 379 i art. 38045. Cytowane przepisy formułują jednak tylko jeden obowiązek organów samorządowych, tj. obowiązek prowadzenia kontroli właścicieli nieruchomości. Kontrola przedsiębiorców odbywa się natomiast na podstawie art. 8b u.u.cz.p.g., który uprawnia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do kontroli tych podmiotów w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem.
Z kolei uprawnienia nadzorcze są przedmiotem wspominanej już ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na uwagę zasługuje sprawowanie nadzoru nad realizacją obowiązków ciążących na właścicielach nieruchomości. Organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zakłada, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zapewnia wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku, w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. art. 5 ust. 6, 7, 9)46. Organ gminy ma swobodę w zakresie wyboru środka egzekucyjnego. Powinien oczywiście kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, czyli najpierw wybrać środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawuje także nadzór nad zapewnieniem przez właściciela nieruchomości zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych. Do tych ostatnich zadań nie mają zastosowania regulacje wynikające z art. 5 ust. 8 i 9 u.u.cz.p.g.
Wykonując zadania nadzorcze, wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia wydania zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w przypadkach ściśle określonych w art. 9 ust. 1c u.u.cz.p.g. Decyzja taka jest podejmowana wówczas, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z wymaganiami analizowanej ustawy i odrębnymi przepisami, mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo środowiska, jest niezgodny z gminnym planem gospodarki odpadami bądź gdy przedsiębiorca ma zaległości podatkowe lub zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne bądź społeczne. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) cofa zezwolenie bez odszkodowania. Zanim jednak organ gminy wyda stosowne rozstrzygnięcie w tym zakresie, powinien najpierw wezwać przedsiębiorcę do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Decyzja o cofnięciu zezwolenia nie zwalnia przedsiębiorcy z wykonania określonych w nim obowiązków dotyczących wymagań sanitarnych i ochrony środowiska. Zakres i sposób wykonywania zobowiązań określa wójt (burmistrz, prezydent miasta) również w drodze decyzji. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje, czy ma to być odrębna decyzja, czy możliwe jest określenie obowiązków w decyzji o cofnięciu zezwolenia. Wydaje się, że możliwe jest połączenie tych dwóch rozstrzygnięć.
3. Możliwości egzekwowania przez gminę obowiązków właścicieli nieruchomości
Pod pojęciem właściciela nieruchomości rozumie się w zasadzie każdego władającego nieruchomością, niezależnie od tytułu prawnego takiego władania, są to bowiem współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.
Obowiązki właścicieli nieruchomości są przedmiotem regulacji rozdziału 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Do właściciela nieruchomości należy m.in.: wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie, pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a także realizacja innych obowiązków określonych w regulaminie.
Właściciele nieruchomości muszą udokumentować, że usunęli odpady komunalne w sposób zgodny z prawem. Następuje to w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Rada gminy może określić, w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, inne sposoby udokumentowania wykonania obowiązków.
Do obowiązków rady gminy należy określenie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za korzystanie z usług związanych z odbieraniem odpadów komunalnych (zob. art. 6 ust. 2 u.u.cz.p.g.). Jest to opłata za świadczoną przez upoważniony podmiot usługę. Zaznaczyć należy, że stawki opłat powinny być obligatoryjnie zmniejszone, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W praktyce może to jednak stwarzać trudności. W szczególności mogą pojawić się problemy z ustaleniem, od jakiej ilości i w odniesieniu do jakich odpadów sposób gromadzenia można uznać za selektywny. Należy zgodzić się z doktryną, że tego rodzaju dyspozycja może być kłopotliwa dla gmin dlatego, że oznacza rozliczenia się z właścicielami nieruchomości nie według wartości usług i wiąże się albo z potrzebą dotowania usług przez gminę, albo obciążenia wartością obniżek innych właścicieli nieruchomości47. Dodatkowo rada gminy, określając powyżej wskazane stawki opłat, ma możliwość stosowania zróżnicowanych stawek w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych (zob. art. 6 ust. 4a u.u.cz.p.g.). Uprawnienie to zostało wprowadzone na skutek uchwalenia przywoływanej już wielokrotnie ustawy nowelizującej. Upoważnienie wynikające z art. 6 ust. 2 przywoływanej ustawy ma charakter fakultatywny. Jeżeli jednak rada gminy skorzysta z tego uprawnienia, stawka będzie obowiązywała wszystkie działające na terenie danej gminy firmy wywozowe, także będące jednostkami organizacyjnymi gminy. Ustawodawca nie wskazuje, jakimi kryteriami rada gminy ma się kierować, ustalając wysokość takiej opłaty. Tytułem przykładu wskazać można, że organ gminy, ustalając stawki, powinien brać pod uwagę takie okoliczności, jak: koszty usuwania odpadów, zapewnienie odpowiedniej rentowności zainteresowanych przedsiębiorców, zabezpieczenie mieszkańców przed nadmiernymi, nieuzasadnionymi kosztami itp.48
Z dniem 13.10.2005 r. uchylony został art. 6 ust. 3 u.u.cz.p.g., obligujący gminę do przejęcia, w trybie wykonania zastępczego, obowiązków właścicieli nieruchomości związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. Mogło to nastąpić, gdy wspomniane podmioty nie udokumentowały korzystania z usług jednostek powołanych do odbierania odpadów komunalnych. Uchylenie tego przepisu nie oznacza, że mieszkańcy mogą usuwać odpady we własnym zakresie. Do art. 6 u.u.cz.p.g. dodano bowiem ust. 6–12, na podstawie których gmina została zobowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych w przypadku właścicieli nieruchomości niemających umów na usuwanie odpadów komunalnych. Trzeba uznać to za zamianę celową. Ustawodawca wyraźnie podkreślił w art. 6 ust. 6 u.u.cz.p.g., że gmina jest „obowiązana zorganizować” odbieranie odpadów komunalnych. Oznacza to, że gmina ma wybór w zakresie konstruowania tego obowiązku. Z kolei art. 6 ust. 3 u.u.cz.p.g. nie dawał jej żadnej swobody, jak tylko wykonanie zastępcze. Cel pozostaje jednak ten sam, tj. zmuszenie do zawarcia stosownej umowy. Zgodnie z art. 6 ust. 7 u.u.cz.p.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje bowiem z urzędu decyzję, w której ustala obowiązek uiszczenia opłat za odbieranie odpadów komunalnych, wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem górnych stawek, określonych przez radę gminy na podstawie art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy, terminy uiszczania opłat oraz sposób i terminy udostępniania urządzeń lub zbiorników w celu ich opróżnienia. W tym miejscu wypada zwrócić uwagę na podwójną rolę, jaką spełniają wspomniane powyżej górne stawki. Z jednej strony ograniczają one przedsiębiorców, a z drugiej – uprawniają gminę do indywidualnego egzekwowania obowiązków właścicieli nieruchomości. Funkcje te są jednak niespójne. Należałoby zastanowić się, czy w odniesieniu do indywidualnej egzekucji obowiązków właścicieli faktycznie w taki sposób konstruować stawki, czy nie ma możliwości ustalania odrębnej stawki „sanacyjnej”. Opłaty są przychodem gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Decyzja wydawana jest z urzędu i nadaje się jej rygor natychmiastowej wykonalności. Ma ona charakter czasowy (jeden rok). Ulega jednak przedłużeniu na kolejny okres, jeżeli właściciel nieruchomości nie przedstawi na co najmniej trzy miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji. Następuje to również w drodze decyzji wydawanej z urzędu. Działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), podejmowane na podstawie art. 6 ust. 6–7 u.u.cz.p.g., zgodnie z wykładnią systemową, mają charakter nadzorczy. Nie mają one charakteru generalnego, czyli powszechnego.
Z powyższego wynika, że jeżeli właściciele nieruchomości nie podpiszą umowy korzystania z usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych, to konsekwencją odmowy jej podpisania jest przejęcie przez gminę tego obowiązku i zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych.
Ponadto rada gminy ma możliwość przejęcia od właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a także pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych (zob. art. 6a ust. 1 u.u.cz.p.g.)49. Warunkiem sine qua non jest uprzednie przeprowadzenie referendum gminnego. Przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków (art. 6a ust. 2 u.u.cz.p.g.). W praktyce opłata ta określana jest mianem „podatku śmieciowego”. Należy jednak zgodzić się z M. Górskim, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie w żadnym razie nie dają gminie prawa do wprowadzania obciążających mieszkańców obowiązkowych świadczeń typu podatkowego50. Dlatego też należy przyjąć, że jest to określenie wadliwe.
Przepis art. 6a pozwala zatem na wprowadzenie innego systemu postępowania z odpadami komunalnymi, w którym gmina będzie niejako świadczyła określone usługi na rzecz mieszkańców i pobierze za nie opłatę. W ostatnim zdaniu art. 6a ust. 3 zawarto bardzo ważną regulację, tj. że przy ustalaniu stawki opłat stosuje się art. 6 ust. 4. Oznacza to, że obowiązkiem gminy jest ustalenie niższych stawek, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny.
Uchwała o przejęciu od właścicieli nieruchomości obowiązków w takim zakresie, w jakim znalazło to aprobatę mieszkańców w referendum, jest samoistną uchwałą, nie jest to regulamin ani uchwała ustalająca górne stawki opłat.
Wydaje się, że wprowadzając instytucję referendum, za pomocą którego jest możliwe ustalenie modelu opartego na instytucji „podatku śmieciowego”, zakładającego dominującą rolę gminy, prawdopodobnie dążono do zapewnienia trwałości tego systemu. Ludzie przyzwyczają się do ustalonych zasad. Wprowadzając „podatek śmieciowy” w drodze referendum, gmina wzięłaby na siebie obowiązek zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Dzięki temu stałaby się właścicielem odpadów komunalnych i decydowałaby o tym, kto i gdzie ma je wywozić. Ponadto opłaty ponoszone przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków zasiliłyby budżet gminy. Mniej byłoby także nielegalnych wysypisk, gdyż nikomu nie opłacałoby się na własną rękę wywozić odpady komunalne.
Wprowadzając instytucję referendum, ustawodawca chciał ochronić mieszkańców gminy przed podejmowaniem pochopnych decyzji. Proponując tę formę wyrażenia akceptacji, nie ułatwiono jednak zadania ani gminom, ani mieszkańcom. Powszechnie wiadomo, że uzyskanie zamierzonego celu w drodze referendum należy do przedsięwzięć stwarzających duże trudności i wymagających znacznych nakładów finansowych. Akceptację należy bowiem uznać za wyrażoną, jeżeli wynik referendum jest rozstrzygający, a zatem według art. 55 i 56 ustawy o referendum lokalnym51 w referendum wzięło udział co najmniej trzydzieści procent uprawnionych do głosowania, a za przejęciem przez radę gminy obowiązków oddano (i tu powstaje wątpliwość) co najmniej 2/3 ważnych głosów – jeżeli uznamy, że jest to samoopodatkowanie, a więcej niż połowę ważnych głosów – jeżeli uznamy, że nie jest to samoopodatkowanie. Wydaje się, że to drugie rozwiązanie powinno mieć zastosowanie.
4. Proponowane zmiany w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi
U progu XXI wieku gospodarka odpadami komunalnymi w dalszym ciągu stanowi jeden z najtrudniejszych problemów komunalnych, który powinien być jak najszybciej rozwiązany. Prace w tym zakresie podejmowały i nadal podejmują ekipy rządzące, aczkolwiek żadnej z nich nie udało się wprowadzić zadowalającego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Tymczasem dane statystyczne są zatrważające. Według różnych statystyk na składowiska trafia od 95 do 97% wytwarzanych odpadów komunalnych. A przecież już niedługo (tj. pod koniec 2010 r., co zostało podkreślone we wprowadzeniu) będziemy rozliczani przez Unię Europejską z masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, kierowanych do składowania. Jeżeli nałożone na gminy obowiązki nie zostaną spełnione, będziemy zobowiązani do uiszczania wysokich kar na rzecz Unii Europejskiej.
Obecnie trwają prace nad nową ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. 25.07.2008 r. do Sejmu wpłynął poselski projekt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (druk nr 1169, dalej: projekt). Latem 2009 r. projekt skierowano do Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, a 28.10.2008 r. dodatkowo do Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Latem 2009 r. projekt nadal znajdował się we wspomnianych komisjach. Zaznaczyć należy, że w Ministerstwie Infrastruktury także trwają prace nad zmianami w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, są one jednak jeszcze nieoficjalne, w związku z tym zostaną pominięte w dalszych rozważaniach.
Analizując projekt poselski, należy wskazać, że znaczna część proponowanych przepisów jest powtórzeniem regulacji zawartych w obowiązującej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Projekt wprowadza jednak także nowe uregulowania. I właśnie one są argumentem przemawiającym za tym, aby uchwalona została nowa ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem dotychczasowa idea ustawy ulegnie zmianie.
Za najważniejsze należy uznać te postanowienia projektu, które przyznają gminie pełne władztwo w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Wskazują na to między innymi:
1. Artykuł 5 ust. 2 pkt 5 projektu – uprawniający radę gminy do wskazywania w regulaminie, wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami, miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady z terenu gminy przekazywane są przez przedsiębiorców [w aktualnym stanie prawnym przedsiębiorcy mogą przekazywać odpady do wszystkich miejsc odzysku (unieszkodliwiania), zapisanych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, z zachowaniem zasady bliskości].
2. Artykuły 6 i 7 projektu – dające możliwość decydowania przez radę gminy, w drodze uchwały, o przejęciu wykonywania działania w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Gmina, stając się dysponentem odpadów komunalnych powstających na jej terenie, wyłaniałaby w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców, którzy w jej imieniu odbieraliby odpady komunalne. Jeżeli w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nie zostałyby złożone żadne oferty lub wszystkie oferty zostaną odrzucone, gmina mogłaby powierzyć wykonywanie tej działalności własnej jednostce organizacyjnej. Po rozstrzygnięciu powyższego postępowania lub gdy na całym terenie gmina prowadzi działalność samodzielnie, rada gminy uchwalałaby stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za świadczenie usług. Opłaty stanowić będą przychód gminy gromadzony na kontach utworzonych w celu finansowania kosztów ponoszonych przez gminę na zorganizowanie i funkcjonowanie gospodarki odpadami komunalnymi. Artykuł 6 ma zasadnicze znaczenie, zmienia jakby dotychczasową ideę ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, znosząc instytucję referendum.
3. Artykuł 17 ust. 5 projektu – wskazujący na uprawnienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), udzielającego zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych, do odmowy jego udzielenia. I tutaj projekt poszerza przypadki warunkujące odmowę zezwolenia, m.in. w sytuacji gdy odbieranie odpadów komunalnych wykonywane jest przez gminę samodzielnie, w całości lub części terenu gminy, wskazanego we wniosku o udzielenie zezwolenia, lub gdy została zawarta umowa pomiędzy gminą a przedsiębiorcą, którego oferta została wybrana w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.
4. Artykuł 19 ust. 6 projektu – wzmacniający, w stosunku do obowiązujących przepisów, funkcje kontrolne organu wydającego zezwolenie, poprzez uprawnienie tego organu do cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania z powodu niewyznaczenia osoby upoważnionej do obecności w czasie kontroli, braku dostępu do siedziby przedsiębiorcy, nieudostępnienia danych mających związek z przedmiotem kontroli.
5. Artykuł 20 projektu – poszerzający, w stosunku do obecnych uregulowań, zakres obowiązków sprawozdawczych poprzez dodanie nowych i zmianę częstotliwości z rocznej na kwartalną.
Słusznym rozwiązaniem, zapisanym w projekcie, jest również wprowadzenie instrumentu w postaci zarządzenia zastępczego wojewody, w przypadku gdy rada gminy nie uchwali w wyznaczonym terminie regulaminu lub nie dokona jego aktualizacji. W ten sposób zostanie rozwiązany problem niewywiązywania się gmin z obowiązku.
Projekt wymaga jeszcze doprecyzowania przepisów, mimo to wydaje się, że wprowadzenie systemu umożliwiającego gminie prowadzenie własnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest konieczne. Gmina, stając się dysponentem odpadów komunalnych, decydować będzie o tym, kto i gdzie ma wywozić odpady. Mogłaby w dowolny sposób przetwarzać takie odpady. Mniej byłoby nielegalnych „wysypisk”, bo wówczas nikomu nie opłacałoby się na własną rękę wywozić odpadów. Ponadto taki system ułatwiłby ubieganie się o unijne fundusze na gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obecnie natomiast gmina, która jest odpowiedzialna za sferę gospodarki odpadami komunalnymi, nie ma de facto możliwości uzyskania środków finansowych na konkretną działalność w tym kierunku.
Takich rozwiązań nie popierają jednak przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Według nich proponowany system może powodować niepewność prowadzonej przez nich działalności. Należy jednak zauważyć, że obecne uregulowania nie przyczyniają się do redukcji odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Doświadczenia pokazują, że przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za podstawowy sposób gospodarowania odpadami komunalnymi uznają składowanie, w hierarchii działań znajdujące się na końcu. Tym samym nie są oni zainteresowani zmniejszeniem masy odpadów składowanych. Odpady komunalne trafiają tam, gdzie najtaniej można je zdeponować, a nie tam, gdzie zostaną jeszcze posegregowane i zagospodarowane. W związku z tym należy stwierdzić, że propozycje zawarte w projekcie idą w dobrym kierunku. Może nie są idealne, trzeba je jeszcze doprecyzować, ale obrana droga jest słuszna. W większości krajów unijnych to właśnie gmina jest uznawana za właściciela strumienia odpadów. Dlaczego ten system nie miałby się sprawdzić w Polsce?
5. Zakończenie
Konkludując, należy zauważyć, że obowiązujące przepisy prawne czynią gminę odpowiedzialną za sferę gospodarki odpadami komunalnymi, de facto nie dając możliwości władztwa nad tego rodzaju uciążliwościami. Referendum w sprawie przejęcia przez gminę obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych jest martwym narzędziem, w zasadzie niewykonalnym. Stąd gminy w Polsce mają jedynie możliwość obserwacji, jak przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wywożą je na składowiska, które w większości nie odpowiadają wymaganiom techniczno-prawnym. W związku z tym należy postulować szybką zmianę przepisów, w takim kierunku, aby to gminy były właścicielami odpadów komunalnych. Tym bardziej że taki system sprawdza się w większości krajów unijnych. Obecny poselski projekt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera takie założenia. Projektowane regulacje mogą być bardzo skutecznym instrumentem zarządzania gospodarką odpadami komunalnymi na terenie gminy, co znacznie rozszerzy możliwości gminy.
Stan prawny na 1.09.2009 r.
dr Anna Barczak, jest adiunktem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego oraz wykładowcą w Wyższej Szkole Administracji Publicznej w Szczecinie.
Artykuł pochodzi z czasopisma Finanse Komunalne>>>
1 Ustawa z 27.04.2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), dalej: u.o. lub ustawa o odpadach. 32 Na takim stanowisku stanął również W. Radecki. Zob. W. Radecki, Ustawa…, wyd. 3, s. 169–170.
2 Zbliżone stanowisko zajął B. Dziadkiewicz. Zob. B. Dziadkiewicz, Utrzymanie czystości i porządku oraz gospodarka odpadami w gminie. Wzory regulaminów, uchwał, zarządzeń i decyzji z komentarzem, Warszawa 2006, s. 32.
3 Ustawa z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), dalej: u.u.cz.p.g. lub ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
4 M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 165.
5 Składowanie tego rodzaju odpadów powinno być ostatecznością.
6 Gmina ma obowiązek zapewnić, aby takie wydzielenie było możliwe. Dalsze postępowanie z tymi odpadami należy do zadań województwa (zob. art. 16b u.o.).
7 Zaznaczyć wypada, że organy samorządu terytorialnego w stosunkowo niewielu przypadkach dla realizacji celów ochrony środowiska wyposażone są w prawo korzystania z formuły aktu prawa miejscowego. Jednym z tego rodzaju przypadków jest ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zob. A. Barczak, Kompetencje prawotwórcze samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska, „Prawo i Środowisko” 2001/1, s. 107.
8 Rozporządzenie Ministra Środowiska z 9.04.2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz. U. Nr 66, poz. 620 ze zm.).
9 Rozporządzenie Ministra Środowiska z 13.03.2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz. U. Nr 46, poz. 333).
10 M. Górski, Charakter planów gospodarki odpadami, „Przegląd Komunalny” 2004/7, s. 28.
11 Ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), dalej: p.o.ś.
12 J. Sommer, Planowanie w ochronie środowiska, „Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka” 2001/4, s. 33–34.
13 Nieco inne stanowisko zajęli Z. Bukowski i W. Radecki. Przywoływani autorzy uznali plan gospodarki odpadami za akt prawa miejscowego. Zob. Z. Bukowski, Charakter planów gospodarki odpadami, „Ochrona środowiska. Przegląd” 2003/1, s. 11; W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2008, wyd. 3, s. 123–125.
14 Ustawa z 2.04.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483).
15 Zob. M. Górski, Gospodarowanie…, s. 55.
16 M. Górski, Gospodarowanie…, s. 56.
17 B. Dziadkiewicz, Zadania gmin, w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 134–184.
18 M. Górski, Gospodarowanie…, s. 167.
19 Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g.
20 Szerzej na temat zakazu subdelegacji aktów prawa miejscowego zob. R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 78–82.
21 Państwowa Inspekcja Sanitarna będzie sprawowała nadzór i kontrolę nad wszystkimi zagadnieniami unormowanymi w regulaminie. B. Rakoczy, Regulaminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz czystości i porządku w gminie, Warszawa 2008, s.
60.
22 Zob. M. Górski, Gospodarowanie…, s. 168.
23 Są to sprawy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
24 Zob. M. Górski, Gospodarowanie…, s. 168.
25 M. Górski, Gospodarowanie…, s. 168.
26 Zob. wyrok NSA z 19.01.1999 r. (II SA/Po 730/98), „Prawo Gospodarcze” 2000/4, s. 36.
27 D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz – Kraków 2004, s. 115.
28 D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego…, s. 115.
29 J. Świątkiewicz, Prawo miejscowe pod rządem Konstytucji z 1997 roku, „Przegląd Legislacyjny” 2000/1, s. 103 za: D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego…, s. 115.
30 Zob. art. 12 ust. 3 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przewidujący, że „jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium (…), wojewoda, (…) wzywa radę gminy do uchwalenia studium (…). Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (…) wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze (…)”.
31 Z. Bukowski, Plany gospodarki odpadami i sprawozdania z tych planów na poziomie regionalnym i lokalnym, w: H. Lisicka (red.), Prawo i polityka w ochronie środowiska. Studia z okazji 40-lecia pracy naukowej Jerzego Sommera, Wrocław 2006, s. 27.
33 Podobne stanowisko zajął M. Górski. Zob. M. Górski, Gos-podarowanie…, s. 172.
34 Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
35 Zob. J. Jerzmański, K. Nowacki, Uwarunkowania prawne recyklingu odpadów, „Samorząd Terytorialny” 1999/10, s. 62.
36 J. Jendrośka i J. Jerzmański (red.), Prawo ochrony środowiska dla praktyków, Warszawa 2008, część 7, rozdział 6, podrozdział 2, s. 20.
37 W. Zińczuk, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – model aktualny czy celowy, „Odpady i Środowisko” 2005/5, s. 66.
38 Ustawa z 29.07.2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458), dalej: ustawa nowelizująca.
39 Zob. rozporządzenie Ministra Środ