Jedno okienko

Przejawem tych pomysłów stała się koncepcja tzw. jednego okienka – czyli jednego punktu w urzędzie, gdzie przyszły przedsiębiorca mógłby dokonać wszelkich niezbędnych czynności rejestracyjnych.

Tak już miało być

Przypomnijmy na wstępie, że zgodnie z przepisami wprowadzającymi ustawę o swobodzie działalności gospodarczej¹ takie rozwiązanie miało funkcjonować od 1 stycznia 2007 r.
Niestety, dotrzymanie terminu okazało się niemożliwe z powodu opóźnień w przygotowaniu rozwiązań infrastrukturalnych umożliwiających sprawne działanie przyjętego rozwiązania. Sama operacja wdrożenia „jednego okienka” nie miała polegać jedynie na stworzeniu punktu przyjmującego od potencjalnych przedsiębiorców dokumentów wymaganych prawem, lecz miała być częścią Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej (CEDG) oraz Centralnej Informacji Działalności Gospodarczej (CIDG).

Zgodnie z przyjętymi w 2004 r. założeniami „jedno okienko” miało obsługiwać osoby fizyczne rozpoczynające działalność gospodarczą. W pierwszych zamierzeniach ustawodawcy obowiązek jego prowadzenia powierzono urzędom gminy, które zajmują się obecnie ewidencją osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Zmiana ekipy rządzącej spowodowała rewizję przyjętej wcześniej koncepcji. Zdecydowano, że „jedno okienko” będzie prowadzone nie przez urzędy gminy, ale przez urzędy skarbowe. Odstąpiono także od tworzenia nowej ewidencji przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, a stworzenie bazy danych ma się odbyć na fundamencie istniejącej Krajowej Ewidencji Podatników. Zmiany te w konsekwencji wymogły nowelizację przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz spowodowały spore opóźnienie we wdrażaniu programu. W rezultacie Prezydent RP 29 listopada 2006 r. podpisał ustawę² zmieniającą przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej.

Opóźnienie

Zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym wdrożenie projektu „jedno okienko” ma się zakończyć do 1 października 2008 r. Przesunięcie uruchomienia projektu w sposób dobitny wskazuje na zapóźnienie, jakie ma resort spraw wewnętrznych i administracji w przygotowaniu niezbędnych rozwiązań technicznych. Nadmieńmy, iż 12 września 2006 r. na mocy zarządzenia³ Prezesa Rady Ministrów powołano Międzyresortowy Zespół ds. Informatyzacji, którego celem miała być „koordynacja działań podejmowanych w zakresie informatyzacji administracji publicznej przez poszczególne resorty”. Z jednej strony powstanie takiego „super-zespołu” świadczy o tym, że poświęca się szczególną uwagę informatyzacji administracji, jednak z drugiej strony pokazuje, że w naszym kraju – przynajmniej do czasu powołania zespołu – nie było ani spójnego programu unowocześnienia funkcjonowania organów publicznych, ani współdziałania centralnych organów państwa w czynnościach podejmowanych w tym celu. Powstaje więc pytanie, jaką rolę odrywać będzie Rada Informatyzacji, będąca zgodnie z art. 17 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne⁴ organem doradczym ministerstwa właściwego ds. informatyzacji kraju? Skoro Międzyresortowemu Zespołowi ds. Informatyzacji przewodniczy wicepremier Ludwik Dorn, a ministrem odpowiedzialnym za informatyzację jest szef MSWiA⁵, czyli minister Jacek Kaczmarek. Powołanie zespołu miało służyć koordynacji, ale czy po roszadach w Radzie Ministrów uda się uzyskać taki efekt?

Co da „jedno okienko”?

Celem ma być przede wszystkim ograniczenie barier rozwoju przedsiębiorczości przez likwidację zbędnych procedur oraz minimalizację wymagań występujących przy zakładaniu działalności gospodarczej. Obecna uciążliwość ma zniknąć, a potencjalny przedsiębiorca ma być zwolniony z obowiązków rejestracyjnych w urzędach.
W chwili obecnej „adept biznesu” jest zmuszony przebrnąć przez następujące procedury rejestrowe:

Pomijamy kwestie związane z uzyskaniem zezwoleń, licencji oraz koncesji, a także liczbę wymaganych dokumentów składanych w formie załączników (np. obowiązek posiadania rachunku bankowego, przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do korzystania z nieruchomości).

Jedno okienko ma usunąć wszystkie te niedogodności dzięki stworzeniu systemu wymiany informacji między poszczególnymi urzędami. Informacja o dokonanym wpisie ma być przekazywana do zainteresowanych urzędów. Zaznaczmy, że informacje zbierane w CIDG mają być jawne dla wszystkich i dostępne w Internecie. Będzie się to odbywać za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej, tzw. „ePUAP”. CIDG ma działać na bazie CEDG oraz pozyskiwać informację z systemów Krajowego Rejestru Sądowego (KRS), więc możliwie szybko i łatwo uzyska się informację nie tylko na temat osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, ale także spółek prawa handlowego, wpisanych do KRS.

Oczekiwania przedsiębiorców

Każdą inicjatywę usprawniającą komunikację na linii urząd – obywatel zawsze należy oceniać pozytywnie. W szczególności taką, która zmierza do zdjęcia z przedsiębiorców uciążliwych obowiązków, administrację bowiem naszego kraju w żaden sposób nie można uznać za „przyjazną”.

Czy jednak bariery administracyjne mają aż tak duży wpływ na przedsiębiorczość, jak się wydaje rządzącym? Politycy zwykle przeceniają wpływ procedur rejestracji podmiotów gospodarczych (czas trwania i koszty) na koniunkturę gospodarczą oraz przedsiębiorczość. Oczywiście w warunkach, gdyby obywatel miał walczyć z administracją o zgodę na działalność gospodarczą, wpływ taki jest ewidentny, bo negatywnym skutkiem byłoby niewątpliwe zmniejszenie się liczby potencjalnych przedsiębiorców.
Zastanówmy się, czy rzeczywiście „liczba okienek”, czy też jeden dzień lub tydzień mają tak kolosalne znaczenie dla przedsiębiorców? Osoby decydujące się na rozpoczęcie działalności gospodarczej czynią to w większości przypadków z zamiarem długoletniego funkcjonowania na rynku. Dla tak ważkich decyzji, które mają wywrzeć wpływ na wiele lat, liczba okienek na starcie nie ma decydującego znaczenia. Czym jest bowiem początkowy trud w zakładaniu działalności gospodarczej, polegający na kilku wizytach w urzędach, w stosunku do planowanego kilkuletniego prowadzenia działalności? Jak ktoś faktycznie ma awersję do urzędów, to istnieje możliwość skorzystania z jednego z wielu funkcjonujących na rynku podmiotów świadczących usługi polegające na przeprowadzeniu wszelkich formalności związanych z rozpoczęciem działalności gospodarczej. Prawdą jest, że takie rozwiązanie pociąga za sobą dodatkowy koszt, jednak uwalnia przedsiębiorcę od wszelkich uciążliwości, w zamian dając pewność prawidłowego i szybkiego załatwienia sprawy.
Oczywiście jedno okienko usprawni całe postępowanie, ale nie będzie katalizatorem boomu przedsiębiorczości. Oszczędzi ono czas przedsiębiorcy, który w chwili obecnej jest marnotrawiony na wizyty w organach administracji, a to na pewno zaprocentuje w jego wynikach.

W tym miejscu jednak warto zadać ustawodawcy kilka pytań:

Wątpliwości wyrażone w powyższych pytaniach zostałyby rozwiane, gdyby zapowiedzi zorganizowania jednego punktu obsługującego osoby fizyczne rozpoczynające działalność gospodarczą towarzyszyły zmiany liberalizujące obowiązki, jakie obecnie nakłada się na przedsiębiorców. Wystarczy wspomnieć jednak o zaprzestaniu prac nad przygotowanym przez Ministerstwo Gospodarki projektem nowej ustawy, która miała w założeniu uprościć przepisy normujące prowadzenie działalności gospodarczej i zastąpić obecnie obowiązująca ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Jak powszechnie wiadomo, Rada Ministrów zdecydowała o niekontynuowaniu prac nad tym projektem, z uwagi na jego… daleko idące skomplikowanie i brak przejrzystości. Według ostatnich informacji rząd pracuje już nad nowym projektem zmian w tej ustawie. Ma on między innymi objąć samą definicję przedsiębiorcy, której głównym elementem ma być działalność wykonywana w sposób „samodzielny, trwały i zorganizowany”⁶. Zaznaczmy że projekt ten nie ujednolica definicji używanych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej z definicjami z ustaw podatkowych.

Wraz z wdrożeniem „jednego okienka” niezbędna wydaje się rewizja zakresu informacji, jakich przedsiębiorca musi udzielać administracji. Niech za przykład posłuży numerologia, w jakiej przoduje nasz kraj:

Jeśli wierzyć skąpym doniesieniom prasowym, w nowym projekcie zmian przedsiębiorcy mają być zwolnieni z obowiązku uzyskania tego ostatniego numeru⁷. Na marginesie zaznaczmy, że po uzyskaniu wszystkich tych rejestracyjnych numerów i tak musimy podawać wielokrotnie przy wypełnianiu kolejnych formularzy dane typu: imiona rodziców, miejsce urodzenie itp. Niech jako przykład absurdu służy obowiązek podawania w niektórych deklaracjach podatkowych⁸daty urodzenia, kiedy tuż obok podatnik wpisał numer PESEL⁹, który przecież zawiera tę datę. Pożądanym rozwiązaniem wydaje się scalenie bazy informacyjnej, jaką dysponują urzędy skarbowe, urzędy statystyczne, urzędy gmin, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz Krajowy Rejestr Sądowy. Aż tak daleko idących zmian niestety na próżno można szukać w przyjętych przez MSWiA projektach informatyzacji.

Z obowiązkiem udzielania organom administracji informacji dotyczących przedsiębiorcy koresponduje obowiązek aktualizowania danych. Dlatego ważniejsza wydaje się częstotliwość wizyt, które przedsiębiorca musi składać – również po rejestracji. Mniejsza liczba wymaganych informacji przełoży się bezpośrednio na zmniejszenie liczby wizyt w celach aktualizowania danych. Konsekwencją tego będzie zmniejszenie liczby urzędników, którzy potrzebni są do obsługi „okienka”, a to oznaczać będzie minimalizację kosztów funkcjonowania administracji publicznej. Niestety, w chwili obecnej brak w tej dziedzinie jakichkolwiek konkretnych rozwiązań.

Inne ważne problemy

„Jedno okienko” w żaden sposób nie przyczyni się do ograniczenia innych bolączek, jakie dotykają przedsiębiorców, a mianowicie kosztów funkcjonowania podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą – na co składają się wysokie podatki i nieczytelne, nieprzejrzyste podatkowe przepisy oraz jakość innych przepisów prawnych, które stale podlegają inflacji – choć może wypadałoby powiedzieć dosadniej: „biegunce legislacyjnej”. Częste zmiany prawa i jego znaczące skomplikowanie nie stwarza dobrego klimatu dla osób rozważających prowadzenie działalności gospodarczej. Nie zachęcają też do tego m.in. wypowiedzi prezydenta Lecha Kaczyńskiego, który jasno zdeklarował swe stanowisko w sprawie ograniczania zjawiska tzw. samozatrudnienia¹⁰. Świadczy to o konsekwentnym stanowisku panującym wśród dzisiejszych elit rządzących w stosunku do tej formy prowadzenia działalności gospodarczej¹¹.

Potencjalny przedsiębiorca, rozważając wejście na rynek, nawet nie wie, z iloma aktami prawnymi spotka się na swej biznesowej drodze, a spotkania te będą dla niego najczęściej pełne rozczarowań. Jednym z pierwszych będzie zetknięcie się z trudną nie tylko pod względem materialnym, ale także pod względem korzystania ustawą o podatku od towarów i usług¹² – notabene aktem prawnym, z którego nowelizacją mamy do czynienia wielokrotnie w roku. Stan naszego prawa podatkowego pozostawia wiele do życzenia, a problem wcale nie leży w wysokości opodatkowania, lecz w skomplikowaniu systemu podatkowego – jeśli w ogóle nie jest nadużyciem mówienie o „systemie podatkowym” w Polsce. Wszystkie strony dyskursu politycznego ograniczają się do deklaracji o obniżeniu obciążeń podatkowych, natomiast nie słychać głosów postulujących zadbanie o spójność poszczególnych ustaw prawnych. Spójność, która dotyczyłaby przede wszystkim jednolitej siatki pojęciowej w poszczególnych aktach prawnych dotyczących danin publicznych i która prowadziłaby do powstania kodeksu podatkowego. Oczywiście można założyć, że przecież istnieje cały rynek firm wyspecjalizowanych w obsłudze prawno-podatkowej przedsiębiorców. Jednak czy osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą może korzystać z usług drogich specjalistów? Mali i średni przedsiębiorcy powinni ograniczać tego typu koszty, co niestety nie jest obecnie możliwe.

Z problemem niejasności i niejednolitości ustaw podatkowych w bezpośrednim związku pozostaje problem funkcjonowania aparatu skarbowego. W szczególności dotyczy to jego substratu osobowego, który dysponując silnym narzędziem kontroli działalności przedsiębiorców, korzysta z niego w sposób inwazyjny i często niekompetentny. Przez inwazyjność należy również rozumieć brak proporcjonalności w podejmowaniu przez urzędników organów podatkowych czynności kontrolnych oraz wydawaniu decyzji – często błędnych, których proces weryfikacji jest długotrwały, obarczony wieloma kosztami, a często daremny z uwagi na likwidację działalności.

W ostatnich latach można zauważyć poprawę standardów obsługi podatników, jednak nadal spotkać się można z indolencją prawną urzędników aparatu skarbowego. Np. w jednym z warszawskich urzędów skarbowych zażądano od pełnomocnika osoby prawnej nowego umocowania, twierdząc, że dotychczasowe utraciło moc prawną z uwagi na zmiany w zarządzie spółki – zaznaczmy, że pełnomocnictwo nigdy nie zostało odwołane. I co z tego, że kiedyś będzie „jedno okienko”?

Specyfika danej działalności gospodarczej rzadko pozwala przedsiębiorcy na działanie wyłącznie w ramach własnych sił i zdolności. Większość przedsięwzięć już w początkowym okresie aktywności wymaga zaangażowania współpracowników, a na pewno wymuszają to kolejne etapy rozwoju gospodarczego podmiotu. Obowiązujące w naszym kraju przepisy prawa pracy, którego aktem podstawowym jest kodeks pracy¹³ w niewielkim stopniu korespondują z potrzebami rynku. Brakuje w szczególności elastycznych rozwiązań pozwalających na modyfikację warunków umowy o pracę z uwagi na sytuację finansową pracodawcy czy możliwości łatwiejszego rozwiązania samego stosunku pracy. Należy zaznaczyć, że celem takich postulatów nie jest pogorszenie sytuacji pracownika, ale jej urealnienie oraz zmiana dotychczasowej praktyki, w wyniku której stosunek pracy zastępowany jest fikcyjnymi umowami cywilnoprawnymi. Sensowne modyfikacje przyniosłyby z pewnością wzrost liczby zatrudnionych i w sposób realny chroniłyby osoby pracujące obecnie na podstawie umowy prawa cywilnego. Takiego efektu nie przyniosą natomiast wyższe kary dla przedsiębiorców, zwiększanie obciążeń umów cywilnoprawnych itp. Dla pracodawcy jednak ważniejsze od samego prawnego uregulowania stosunku pracy mają koszty pracy, w szczególności pozapłacowe. Poziom obciążenia wynagrodzenia za pracę w Polsce jest jednym z największych w Unii Europejskiej. Kwota wynagrodzenia brutto przysługująca pracownikowi w sposób drastyczny odbiega od rzeczywiście otrzymywanej przez niego płacy. Składki na ubezpieczenie społeczne obciążające pracownika i pracodawcę skutecznie odstraszają tych ostatnich od zatrudniania, a tych pierwszych zmuszają do poszukiwania pracy poza granicami naszego kraju – hamując w znaczący sposób dynamikę rozwoju całej gospodarki. Tym bardziej należy doceniać trudy, jakie podjęła minister finansów Zyta Gilowska w celu obniżenia składki na ubezpieczenie rentowe, a także zachęcić do dalszych zmian idących w tym kierunku.

W tym miejscu należy się odnieść do jeszcze jednej ważnej bolączki polskich przedsiębiorców, czyli do przewlekłości postępowań sądowych w sprawach gospodarczych. Niestety, procedura cywilna wydaje się w tym aspekcie niedostosowana do panujących warunków gospodarki rynkowej. Problemem jest przede wszystkim zbyt mała liczba sędziów w wydziałach gospodarczych obejmujących swą właściwością duże aglomeracje miejskie. Wynika to zapewne z niewystarczających środków finansowych przeznaczanych na tworzenie nowych etatów sędziowskich. W takim kontekście należy uznać za absurdalny zeszłoroczny nabór na aplikację sędziowską przeprowadzaną przez Sąd Apelacyjny w Warszawie, na którą limit przyjęć określono na 30 osób. Niestety, brakom nowych etatów sędziowskich towarzyszy złe wykorzystanie istniejących zasobów ludzkich. Odrębnym zagadnieniem pozostaje nieskuteczność oraz ociężałość w podejmowaniu starań przez komorników sądowych. Postępowanie egzekucyjne wymaga znaczącej reformy, w szczególności dotyczącej samego funkcjonowania i czynności komorniczych.
Kolejną przeszkodę w rozwoju przedsiębiorczości stanowi niski poziom infrastruktury; dotyczy to w szczególności komunikacji drogowej i kolejowej oraz sieci teleinformatycznych. Wątku tego nie będziemy tu zbytnio rozwijać, ale wystarczy wymienić najsłabsze punkty w programie modernizacji naszego kraju: brak konsultacji społecznych, przewlekłość procedur wywłaszczeniowych, brak konsekwentnej koncepcji finansowania inwestycji.

Mając na uwadze wyżej wymienione bolączki polskiego biznesu, przywiązywanie szczególnej wagi do liczby okienek wydaje się politycznym fajerwerkiem.
Wyścigi partii politycznych o liczbę okienek i czas rejestracji są efektowne, ale niestety nie przyniosą takich zmian, jakich spodziewają się politycy. Przeszkód w rozpoczęciu działalności gospodarczej nie da się zlikwidować pojedynczą zmianą legislacyjną czy „jednym okienkiem”. Składają się one bowiem z wielu oddziałujących na siebie czynników, tworząc bariery zniechęcające głównie ludzi młodych i kreatywnych do podjęcia ryzyka wiążącego się z wejściem w biznes.

W XXI wieku,w dobie nowoczesnych technologii i rozwoju możliwości bezpośredniego komunikowania na odległość koncepcja „jednego okienka” nie jest niczym szczególnym. Rozwiązanie to stanowiłoby przełom i świadczyło o trosce państwa względem nowych inicjatyw gospodarczych, gdyby zostało zrealizowane piętnaście lat temu. Obecnie należałoby propagować i wdrażać bardziej innowacyjne formy komunikacji przedsiębiorców z organami administracji. Krokiem w dobrym kierunku byłoby przyśpieszenie i rozwinięcie programu „e-POLTAX”, tak aby objął on wszystkich podatników oraz możliwie wszelkie czynności, w szczególności związane z rejestracją i aktualizacją danych podatników – podobno taka zmiana jest przygotowywana¹⁴. Podobna informatyzacja powinna objąć także ewidencje działalności gospodarczej prowadzone przez gminy oraz urzędy statystyczne, jeśli nie zostaną zlikwidowane. W takim razie powinno się zacząć od stworzenia możliwości dokonania i zmiany wpisów niezależnie od obszaru właściwości wojewódzkiego urzędu statystycznego – tak aby przedsiębiorca zewidencjonowany przez Wojewódzki Urząd Statystyczny w Krakowie mógł zaktualizować dane w Wojewódzkim Urzędzie Statystycznym w Warszawie czy Wrocławiu. Informatyzacja kontaktów między obywatelem a organami administracji publicznej jest obiektywną koniecznością, jeśli państwu zależy na rzeczywistej redukcji kosztów funkcjonowania machiny biurokratycznej.

Elektroniczne rejestracje, aktualizacje czy przesyłanie niezbędnych deklaracji i formularzy pozwoliłyby petentom zaoszczędzić wiele cennego czasu, który wykorzystaliby na aktywność zawodową, osobistą czy rodzinną. Natomiast państwo mogłoby lepiej wykorzystać rzeszę urzędników, którzy obecnie wprowadzają dane z papierowych formularzy wypełnianych przez obywateli do informatycznych systemów swoich instytucji.

¹ Ustawa z dnia z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807).
² Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2006 r., Nr 225, poz. 1636).
³ Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 141 z dnia 12 września 2006 r. w sprawie Międzyresortowego Zespołu do spraw Informatyzacji.
⁴Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r., Nr 64, poz. 565).
⁵ „Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji od dnia 1 stycznia 2006 roku uczestniczy w projekcie 6 Programu Ramowego – eGovernement. Głównym celem projektu jest koordynacja prac nad stworzeniem krajowych programów badawczych/ inicjatyw w obszarze eGovernment, jak również stymulowanie integracji istniejących programów badawczych w tym obszarze” – oficjalna informacja z internetowej strony MSWiA http://www.mswia.gov.pl/portal/pl/247/
⁶ Firmie wystarczy NIP z jednego okienka , „Rzeczpospolita” z dnia 6 marca 2007 r., nr 55 (7652).
⁷ Ibidem.
⁸NIP-1 – podstawa prawna: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 13 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wzorów formularzy zgłoszeń identyfikacyjnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 254, poz. 2132); NIP-3 – Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 listopada 2003 r. w sprawie wzorów formularzy zgłoszeń identyfikacyjnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 202, poz. 1959).
⁹ Przypomnijmy, że pierwszych sześć cyfr numeru PESEL to właśnie data urodzenia.
¹⁰ Zob. wypowiedz Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Lecha Kaczyńskiego na obradach Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, odbywających się w Gdańsku w dniu 21 lutego 2007 r. Całe wystąpienie dostępne na oficjalnej stronie Prezydenta RP: http://www.prezydent.pl/x.node?id=1011848&eventId=8527841
¹¹ Zob. artykuł autorów: Samozatrudnienie „e-pracowników” a zmiany w PIT, „elektroniczna Administracja” z 2007 r., nr 1.
¹² Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2004 r., Nr 54, poz. 535).
¹³Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94).
¹⁴Zob. więcej w: Firmie wystarczy NIP z jednego okienka , „Rzeczpospolita” z dnia 6 marca 2007 r., nr 55 (7652).

Artykuł pochodzi z wersji drukowanej dwumiesięcznika „elektroniczna Administracja”.

Informacje na temat prenumeraty.