Autor podkreśla, że zarówno decyzyjna forma zatwierdzania podziału, zakres przedmiotowy rozstrzyganej taką decyzją sprawy administracyjnej, jak i charakter art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawiają przeciw takiej praktyce. Zaznacza przy tym, że inną sprawą jest możliwość eliminowania tego rodzaju nieprawidłowości w ramach postępowania nadzorczego, w konkretnym bowiem przypadku taka wypowiedź może nie zawierać cech rozstrzygnięcia.

Występujące często w praktyce zjawisko zamieszczania w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wypowiedzi wskazującej na przejście prawa własności działki wydzielonej na cele dróg publicznych na rzecz podmiotu publicznoprawnego rodzi złożone problemy prawne. Podjęcie próby dokonania oceny prawnej takiej praktyki wymaga bowiem nie tylko analizy przepisów regulujących kwestię podziału nieruchomości, ale również oceny charakteru prawnego, zamieszczonej w decyzji administracyjnej, wypowiedzi, która taką „klauzulę” formułuje.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że chodzi tu o problematykę przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami1. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n.: „Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych”.

Interpretacja powyższego przepisu w obecnej wersji, w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, nie budzi wątpliwości. Przewiduje on przejście ex lege własności wydzielonej pod realizację drogi publicznej działki gruntu na rzecz określonego podmiotu publicznoprawnego, jeśli projekt podziału został zatwierdzony w ramach postępowania prowadzonego na wniosek dotychczasowego właściciela (użytkownika wieczystego). Ratio legis art. 98 ust. 1 u.g.n. również jest czytelne. Celem tej normy jest niewątpliwie przyspieszenie realizacji celów publicznych na stanowiących własność prywatną lub oddanych w użytkowanie wieczyste nieruchomościach, jeśli dotyczą one dróg publicznych, podział zaś przewidujący wydzielenie działki na cel związany z budową drogi był zatwierdzany na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego). W takim przypadku pominięty zostaje, wymagany w normalnym toku czynności, etap negocjacji z dotychczasowym właścicielem w przedmiocie przeniesienia własności i ewentualnie etap postępowania wywłaszczeniowego, przejście zaś własności części nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną następuje automatycznie w chwili uzyskania przez decyzję podziałową cechy ostateczności z jednoczesnym obowiązkiem wypłaty dotychczasowemu właścicielowi odszkodowania.

W praktyce decyzje zatwierdzające na wniosek strony projekt podziału nieruchomości w warunkach określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n. niejednokrotnie zawierają klauzulę o przejściu z mocy prawa własności określonej, przeznaczonej pod drogę, działki na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Organy orzekające w sprawie podziału najczęściej motywują takie postępowanie powinnością realizacji obowiązku wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego[2]). Wskazują również, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału w warunkach określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przesunięcia majątkowego pomiędzy dotychczasowym właścicielem nieruchomości a podmiotem publicznoprawnym. Jak bowiem wynika z art. 98 ust. 2 u.g.n.: „Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział”. Tym bardziej zdaje się uzasadnione dokładne wyartykułowanie w decyzji podziałowej faktu przejścia własności konkretnej działki na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Wypada przy tym od razu zaznaczyć, że stanowisko takie znajduje oparcie w niektórych poglądach wyrażanych w literaturze przedmiotu[3].
Rozważając kwestię legalności opisanej wyżej praktyki, należy w pierwszej kolejności udzielić odpowiedzi na pytanie o charakter i przedmiot postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Pozwoli to wyjaśnić, czy kwestia przejścia własności ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy podziału oraz czy sama forma czynności podziału nie przeciwstawia się poruszaniu tej problematyki. Nie da się również uniknąć rozważań dotyczących charakteru prawnego samej klauzuli i ewentualnych możliwości weryfikowania jej prawidłowości w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

1. Klauzula o przejściu własności a decyzyjna forma zatwierdzenia projektu podziału
Podział nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami jest dokonywany zasadniczo decyzją administracyjną wydawaną przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 96 ust. 1 u.g.n. Decyzja o podziale nieruchomości powinna oczywiście spełniać wszelkie wymagania określone w rozdziale 7 działu II k.p.a., a jej wydanie musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Od decyzji przysługuje odwołanie do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, które władne jest rozstrzygnąć sprawę w sposób ostateczny. Ostateczna decyzja samorządowego kolegium odwoławczego może być zaskarżona do sądu administracyjnego.

Biorąc pod uwagę zasadniczy kontekst rozważań, należy zauważyć, że decyzja administracyjna jest aktem jednostronnej i władczej konkretyzacji praw i obowiązków jednostki. Działalność polegającą na wydawaniu decyzji administracyjnych należy więc zaliczyć do sfery władczej (imperium). Zgodnie zaś z zasadą legalności działania władzy publicznej (wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, a mającą swój procesowy odpowiednik w art. 6 k.p.a.) wszelkie działania organów administracji publicznej w sferze władczej muszą znajdować oparcie w przepisach prawa zarówno co do podstaw działania, jak i zakresu rozstrzygnięcia. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, że kompetencji administracji do działań władczych nie można interpretować rozszerzająco4. W aspekcie stosowania prawa reguła ta przejawia się w obowiązku skrupulatnego respektowania granic upoważnienia do orzekania w formie decyzji administracyjnej, przez co zarówno przedmiot rozstrzygnięcia, jak i sam sposób załatwienia sprawy musi znajdować jednoznaczne oparcie w przepisie prawa. Organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnych jest więc związany przepisami prawa niezależnie od tego, czy treścią decyzji jest nałożenie na stronę obowiązku, czy też przyznanie stronie uprawnienia, co zresztą wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie także Naczelny Sąd Administracyjny5.

Względy wynikające z zasady legalizmu sprzeciwiają się tendencji do rozszerzania przez organy orzekające zakresu władczego rozstrzygania. Zawarte więc w decyzji stosowania prawa orzeczenie powinno dotyczyć tylko i wyłącznie sprawy powierzonej organowi do rozstrzygnięcia przepisami prawa materialnego, wszelkie zaś dodatkowe klauzule czy zastrzeżenia należy uznać za niedopuszczalne, jeśli przepisy nie przewidują możliwości ich zamieszczania.
Dokonywanie czynności podziału w formie decyzji administracyjnej sugeruje więc, że dopuszczalność orzekania w ramach takiej czynności w kwestii przejścia własności nieruchomości powinna wynikać z zakresu upoważnienia udzielonego organowi administracji do orzekania w sprawie podziału.

2. Klauzula o przejściu własności a przedmiot postępowania w sprawie podziału nieruchomości
Celem postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości jest utworzenie nowych działek ewidencyjnych gruntu. Postępowanie takie, co do zasady, jest dwuetapowe, a w jego ramach organ najpierw opiniuje w formie postanowienia zgodność wstępnego projektu podziału z miejscowym planem, ewentualnie decyzją o warunkach zabudowy lub przepisami odrębnymi (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.). Opinia taka ma charakter wiążący6. W toku postępowania organ weryfikuje również, czy zostały przedłożone wymagane dokumenty wymienione w art. 97 ust. 1a u.g.n., w szczególności zaś, czy mapa podziału odpowiada wymaganiom wskazanym w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 7.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości7. Mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi załącznik do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (§ 10 rozporządzenia).

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości w żadnym wypadku nie przesądza ani o funkcji, ani o sposobie zagospodarowania wydzielonych działek8. Kwestia przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania jest rozstrzygana przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie przepisami powszechnie obowiązującymi. Konkretyzacja sposobu zagospodarowania terenu następuje zaś dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, które –w sytuacji braku planu miejscowego – musi być poprzedzone jeszcze wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości skutkuje zaś tylko i wyłącznie wyodrębnieniem nowych działek ewidencyjnych. Wprawdzie organ wydający decyzję w sprawie podziału jest związany przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego (stosownie do art. 93 ust. 2 u.g.n. podział musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu), sam zaś podział jako taki pełni zawsze funkcję służebną wobec określonych zamierzeń związanych z zagospodarowaniem terenu, jednakże nie oznacza to, że w ramach decyzji podziałowej orzeka się w jakikolwiek sposób o przeznaczeniu gruntu.
W konsekwencji można więc z całą pewnością stwierdzić, że przedmiotem postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest tylko i wyłącznie utworzenie w obrębie nieruchomości nowych działek ewidencyjnych rozumianych jako podstawowe jednostki powierzchniowe ewidencji gruntów. Istotą decyzji podziałowej jest rozstrzygnięcie zatwierdzające projekt podziału. Jedynymi klauzulami dodatkowymi decyzji podziałowej, przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jest „warunek” uzależniający zatwierdzenie podziału od ustanowienia przy zbywaniu wydzielonych działek służebności drogowych (art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3) oraz „termin” wyznaczający czasokres, w jakim mają być zbyte działki wydzielone w ramach nieruchomości o funkcji rolnej lub leśnej w celu powiększenia nieruchomości sąsiednich lub regulacji granic (art. 93 ust. 2a).

W świetle poczynionych uwag trudno byłoby znaleźć prawne uzasadnienie dla praktyki obejmowania decyzją podziałową problematyki przejścia własności działki wydzielonej pod drogę publiczną. Jakkolwiek organ orzekający o podziale jest zobowiązany dokonać ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości objętej postępowaniem (jak wyżej wskazano, podział musi być zgodny z przypisanym nieruchomości przeznaczeniem), to już ustalenia w zakresie przejścia własności którejkolwiek z wydzielanych działek mogłyby mieć co najwyżej znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego postępowania[9]. Nierzadko jednak na etapie postępowania podziałowego ustalenie podmiotu publicznoprawnego, na którego rzecz przechodzi własność działki wydzielonej pod drogę publiczną, stanowiłoby znaczną trudność. Uchwały w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygające z zasady o publicznym charakterze projektowanej drogi, nie wskazują zazwyczaj, czy droga ma być gminna, powiatowa, wojewódzka czy krajowa10.

3. Klauzula o przejściu własności a charakter normy z art. 98 ust. 1 u.g.n.
Rozpatrując omawiany problem, nie sposób pominąć charakteru samego art. 98 ust. 1 u.g.n. Już pobieżna lektura tego przepisu sugeruje, że powoduje on skutek prawny w postaci przejścia własności w sposób bezpośredni (z mocy prawa). Stanowi on więc dopuszczalną w świetle konstytucyjnych zasad formę wywłaszczenia z mocy samego prawa11, wprowadzając określony skutek prawny w postaci przejścia własności w przypadku uzyskania przez decyzję podziałową cechy ostateczności lub prawomocności. Wydzielone pod budowę dróg grunty przechodzą na własność podmiotu publicznoprawnego ipso iure i trudno byłoby przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. traktować jako podstawę orzekania o przejściu tego prawa w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygającej o podziale.
Pogląd sprzeciwiający się poruszaniu w decyzjach podziałowych problematyki przejścia własności na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. znajduje też pośrednio oparcie w orzecznictwie dotyczącym spraw podziałów związanych z wydzieleniem działek pod drogi. W orzecznictwie SN sformułowano tezę, że przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następuje z mocy prawa, a zatem bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku12. W innym z kolei wyroku SN jednoznacznie określił, co może być treścią decyzji podziałowej, wskazując, że organy administracji, wydając decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, powinny ograniczyć się do określenia działki, która zostaje wydzielona pod budowę ulicy. Jeśli organ administracji wszczął postępowanie o podział nieruchomości na wniosek uprawnionych osób i wyraził zgodę na jej podział, nie może orzekać w decyzji o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału. W decyzji o podziale nieruchomości może on jedynie określić działkę, która została wydzielona pod budowę ulicy13. Przedstawione stanowiska SN zostały także w pełni zaakceptowane przez NSA14. Wprawdzie zaprezentowane poglądy judykatury odnosiły się do art. 10 ust. 5 nieobowiązującej ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości15, jednak zachowują one pełną aktualność pod rządami art. 98 ust. 1 u.g.n.
Kwestia przejścia własności ma więc w tym przypadku charakter cywilnoprawny i jest regulowana poprzez formułę skutku z mocy samego prawa, nie dając zarazem podstaw do rozstrzygania o niej w postępowaniu administracyjnym. Z okoliczności, że decyzja podziałowa wydana w warunkach określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n. przesądza o przejściu własności, wcale nie wynika, że decyzja podziałowa ma o takim przejściu rozstrzygać16. Wszelkie zaś potencjalne spory powstałe na gruncie art. 98 ust. 1 u.g.n. z uwagi na ich cywilnoprawny charakter leżą w wyłącznej gestii sądów powszechnych.

4. Klauzula o przejściu własności a względy celowościowe
Wypada też rozważyć, czy za umieszczeniem takich klauzul nie przemawia treść art. 9 k.p.a. oraz okoliczność uczynienia przez ustawodawcę decyzji podziałowej podstawą wpisu prawa własności do księgi wieczystej.
Odnośnie obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady informowania stron należy zwrócić uwagę, że wynikający z art. 9 k.p.a. i ciążący na organie administracji publicznej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, powinien być z reguły wykonany w toku postępowania jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie. Tylko wówczas spełnia on swój zasadniczy cel, tj. umożliwia stronom podjęcie czynności mających z założenia optymalnie zabezpieczyć ich interes prawny jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Jeżeli zatem w istocie intencją organów orzekających w sprawach podziału jest informowanie stron o ewentualnych skutkach decyzji podziałowej, to logicznie uzasadnione byłoby udzielanie takiej informacji na wstępnym etapie postępowania, nie zaś w wydanej już decyzji zatwierdzającej podział. W takim przypadku strona mogłaby jeszcze przed poniesieniem kosztów związanych ze sporządzeniem dokumentacji wymaganej w postępowaniu podziałowym rozważyć wycofanie wniosku, o ile taka konsekwencja podziału dokonanego na wniosek byłaby oceniana przez stronę niekorzystnie.
Co do ewentualnej wartości dowodowej, jaką dla sądu powszechnego przedstawiałaby decyzja podziałowa niezawierająca klauzuli o przejściu własności działki wydzielonej pod drogę, należy zauważyć, że klauzula taka nie jest konieczna do uznania ostatecznej decyzji podziałowej za podstawę wpisu dokonywanego na podstawie art. 98 ust. 2 u.g.n. Z art. 98 ust. 2 zd. 2 u.g.n. można w istocie implicite wnioskować, że decyzja podziałowa powinna zawierać informacje pozwalające sądowi powszechnemu rozstrzygnąć o istnieniu podstaw dla dokonania wpisów wskazujących na przejście własności. Taki cel można jednak osiągnąć poprzez odpowiednie sformułowanie uzasadnienia decyzji w części dotyczącej ustaleń prawnych (która to część jest zresztą – zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – obligatoryjnym elementem uzasadnienia).

Ustalenia organu w zakresie określonego w planie miejscowym przeznaczenia wydzielanych działek ewidencyjnych, konieczne zresztą w toku postępowania podziałowego, powinny zostać zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji podziałowej jako element stanu prawnego sprawy. To zaś, wraz z zawartą w decyzji adnotacją o wydaniu decyzji na wniosek strony, w zupełności wystarcza, by decyzja podziałowa przedstawiała dla sądu powszechnego wartość w kontekście konieczności dokonania oceny decyzji z pozycji obowiązujących przepisów, w tym art. 98 ust. 1 u.g.n. W omawianym przypadku, właśnie z uwagi na znaczenie decyzji dla sądu powszechnego, organ nie powinien korzystać z wyrażonej w art. 107 § 4 k.p.a. kompetencji umożliwiającej odstąpienie od uzasadnienia. Wydaje się jednak, że nawet w przypadku odstąpienia od uzasadnienia decyzji sąd, rozstrzygając o wpisie prawa własności do księgi wieczystej, nie będzie mógł z tego powodu odmówić wpisu. Konsekwencją takiego stanu rzeczy byłaby jedynie konieczność dokonania przez sąd rozpatrujący wniosek samodzielnych ustaleń w zakresie treści planu miejscowego (będącego przecież oficjalnie promulgowanym źródłem prawa).
Rozwiązanie powyższe omija konieczność wypowiadania się przez organ w ramach decyzji podziałowej o sprawie, która nie mieści się w zakresie przedmiotu postępowania podziałowego, eliminując przy tym ryzyko wprowadzania sądu powszechnego w błąd w sytuacji, gdyby w decyzji podziałowej została zawarta problemowa klauzula, pomimo niezaistnienia w rzeczywistości warunków określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Poruszanie w ramach decyzji podziałowej materii przejścia własności rodzi z reguły negatywne konsekwencje. Taka praktyka siłą rzeczy wywołuje u strony przekonanie, że kwestia ta jest objęta przedmiotem postępowania podziałowego, a co za tym idzie – przejście prawa własności dokonuje się mocą wydanej decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W efekcie więc określone okoliczności faktyczne i prawne, z którymi ustawodawca związał ex lege skutek prawny w postaci przejścia własności, są obejmowane przedmiotem postępowania administracyjnego (w sprawie podziału nieruchomości) z wszelkimi konsekwencjami takiego stanu rzeczy. Rozstrzygnięcie w decyzji podziałowej o przejściu własności sugeruje, że organ administracji przeprowadził w tym zakresie odpowiednie ustalenia, których prawidłowość mogłaby być przez stronę kwestionowana i weryfikowana w toku postępowania instancyjnego i przed sądami administracyjnymi. W praktyce tak też się częstokroć dzieje. Decyzje podziałowe powołujące się na art. 98 ust. 1 u.g.n. są bowiem przez strony tylko z tego powodu kwestionowane (w formie odwołań czy też wniosków o stwierdzenie nieważności). W rezultacie stricte cywilnoprawna kwestia przejścia własności działki wydzielonej pod drogę publiczną staje się powodem inicjowania przez strony postępowań administracyjnych mających, w ocenie stron, zweryfikować prawidłowość decyzji podziałowej w zakresie rozstrzygnięcia o przejściu własności.

5. Prawny charakter klauzuli o przejściu własności
Z przeglądu decyzji administracyjnych zatwierdzających projekt podziału wynika, że praktyka tych organów administracji, które decydują się na zamieszczanie w decyzjach zatwierdzających podział klauzuli o przejściu własności, nie jest jednolita. Można się bowiem spotkać z przypadkami zamieszczania wypowiedzi o przejściu z mocy prawa własności konkretnej działki na rzecz określonego podmiotu w ramach rozstrzygnięcia (sentencji) decyzji (obok rozstrzygnięcia zatwierdzającego podział). W obrocie pojawiają się też decyzje, w których organ wskazuje na przejście z mocy prawa własności określonej działki w ramach uzasadnienia decyzji. Można również spotkać i takie decyzje, w których organ jedynie cytuje treść art. 98 ust. 1 u.g.n. (cytat taki jest zawarty albo w sentencji albo w uzasadnieniu decyzji), przy czym organ nie wskazuje konkretnie ani działki, ani podmiotu, na którego rzecz przechodzi własność działki wydzielonej pod drogę publiczną. W praktyce może więc powstać problem prawnego charakteru, zamieszczonej w decyzji, klauzuli o przejściu własności działki wydzielonej pod drogę publiczną. Innymi słowy, powstaje konieczność każdorazowego rozważenia, czy zamieszczona w decyzji organu wypowiedź w tej kwestii jest elementem rozstrzygnięcia, czy też nie.

Decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, tak więc konkretyzuje z zasady sytuację prawną jednostki w sferze prawa materialnego. Przepisy procesowe zobowiązały przy tym organ administracji do określonej systematyki decyzji administracyjnej, w której ramach wyróżniono m.in. rozstrzygnięcie i uzasadnienie (art. 107 § 1 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że to właśnie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji (określane często mianem osnowy czy sentencji) stanowi jej zasadniczy i konstytutywny człon, poprzez który administracja w sposób imperatywny rozstrzyga o sferze praw lub obowiązków strony. Pod pojęciem rozstrzygnięcia należy rozumieć wypowiedź o charakterze podmiotowo i przedmiotowo jednostkowym ustalającą konsekwencje prawne oparte na kwalifikacji stanu prawnego i faktycznego17. To właśnie rozstrzygnięcie kreuje ową normę indywidualną właściwą materialnemu rozumieniu decyzji. Uzasadnienie zaś z założenia ma służyć przekonaniu strony co do podjętego rozstrzygnięcia poprzez wskazanie podstawy faktycznej decyzji i wyjaśnienie podstawy prawnej jej podjęcia (art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Odmienne role obu tych składników nie stoją jednak na przeszkodzie w traktowaniu ich jako koniecznych i z założenia harmonijnych elementów jednej i tej samej decyzji, o której mowa w art. 104 k.p.a. Uzasadnienie jest zawsze integralnym składnikiem decyzji, bez względu na to, czy w konkretnym przypadku spełnia swoją funkcję, czy też wychodzi poza przypisaną mu przez ustawodawcę rolę. Wypowiedź organu o charakterze rozstrzygnięcia należy zawsze odróżnić od wypowiedzi dotyczących subsumcji przepisów prawa i oceny ustalonych faktów w świetle odpowiednich przepisów. Mają one bowiem z zasady charakter pomocniczy i służą wyprowadzeniu konkluzji w postaci wypowiedzi rozstrzygającej sprawę.
Z całą pewnością charakteru rozstrzygnięcia nie ma wypowiedź organu ograniczająca się do zacytowania w decyzji przepisu prawa, gdyż wypowiedź taka jest pozbawiona jednostkowego charakteru. Zatem fakt zacytowania art. 98 ust. 1 u.g.n. bez wskazania konkretnej działki i podmiotu, na którego rzecz ma przejść własność, nie stanowi rozstrzygnięcia i to bez względu na miejsce zamieszczenia takiego cytatu w ramach wewnętrznej systematyki decyzji zatwierdzającej podział.
Sprawa komplikuje się jednak w sytuacji, gdy wypowiedź organu orzekającego o podziale wskazuje konkretną działkę oraz konkretny podmiot, na którego rzecz ma przejść własność działki z chwilą uzyskania przez decyzję podziałową cechy ostateczności. Powstaje bowiem problem, czy taka wypowiedź mieści się jeszcze w ramach informacji udzielanej stronie przez organ albo prezentacji motywów zatwierdzanego podziału, czy też stanowi już w istocie rozstrzygnięcie. Należałoby też rozważyć, czy na rozwiązanie tego dylematu ma jakiś wpływ zamieszczenie problemowej wypowiedzi w osnowie albo w uzasadnieniu decyzji. Pod względem gramatycznym omawiana klauzula nawiązuje w pewnym sensie do znanej już formuły rozstrzygnięcia właściwego decyzjom deklaratoryjnym stwierdzającym nabycie z mocy prawa własności określonej nieruchomości18. W tym przypadku sytuacja jest jednak swoista, gdyż dopiero prawomocność decyzji podziałowej ma skutkować przejściem własności, przez co problemowej klauzuli należałoby raczej przypisać charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny.

W ujęciu modelowym imperatywna wypowiedź dotycząca interesu prawnego strony (rozstrzygnięcie) powinna być usytuowana w sentencji (osnowie) decyzji, wypowiedzi zaś odnoszące się do stanu faktycznego, oceny dowodów oraz rozważań prawnych – w uzasadnieniu. Z pewnością jednak o charakterze wypowiedzi organu decyduje jej treść, umiejscowieniu zaś wypowiedzi w ramach wewnętrznej systematyki decyzji należy raczej nadać znaczenie drugorzędne. Jeżeli określona wypowiedź w sposób wiążący i imperatywny ustala dla strony określone konsekwencje prawne (innymi słowy, wyprowadza normę indywidualno-konkretną), to wypowiedź taka mieści się w przytoczonym wyżej pojęciu rozstrzygnięcia. Przypadek zamieszczenia takiej wypowiedzi w ramach sentencji orzeczenia (obok wypowiedzi zatwierdzającej projekt podziału) potwierdza tylko prawotwórczą rangę wypowiedzi.

Należy jednak zachować ostrożność w przypadku, gdy klauzula o przejściu własności została zamieszczona w ramach uzasadnienia. Wydaje się, że sama okoliczność zamieszczenia takiego zdania w uzasadnieniu nie jest wystarczająca do dyskwalifikowania wypowiedzi jako rozstrzygnięcia. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu słusznie zwraca się uwagę, że w razie gdy w uzasadnieniu decyzji organ przesądza o treści uprawnienia lub obowiązku strony, stanowi ono rozstrzygnięcie sprawy, które jest jedynie umieszczone w niewłaściwym miejscu w prawnej strukturze decyzji19. Można jednak odnaleźć pogląd wyraźnie dopuszczający możliwość zamieszczania w ramach uzasadnienia postanowień dotyczących stanu własności wydzielonej pod drogę działki20, jak również bardziej umiarkowane stanowisko, które w takim stanie rzeczy dopatruje się co najwyżej nieistotnego błędu uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), wykluczając tym samym możliwość traktowania problemowej klauzuli w kategoriach rozstrzygnięcia21. Wydaje się, że przy rozpatrywaniu charakteru prawnego zamieszczonej w uzasadnieniu decyzji klauzuli o przejściu własności należy uwzględnić kontekst, w jakim wypowiedź taka została użyta. Nie bez znaczenia może być to, czy wypowiedź taką można powiązać z jakimikolwiek innymi wypowiedziami uzasadnienia odnoszącymi się do sprawy podziału, czy warunkuje ona rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji lub z nich logicznie wynika, czy też wypowiedź taka, mimo błędnego usytuowania, ma charakter samoistny, niepowiązany z rozważaniami uzasadnienia.

. Klauzula o przejściu własności a wady powodujące nieważność decyzji
Zaprezentowane wyżej rozważania prowadzą nieuchronnie do wniosku, że bez względu na sposób sformułowania problemowej klauzuli, jak i miejsce jej usytuowania w strukturze decyzji zatwierdzającej podział zamieszczanie jej w decyzji podziałowej nie znajduje prawnego uzasadnienia. Nie w każdej jednak sytuacji praktyka taka będzie skutkować istotną wadą decyzji możliwą do usunięcia w ramach postępowania nadzorczego. Możliwość bowiem zweryfikowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. legalności decyzji podziałowej zawierającej taką klauzulę będzie uzależniona każdorazowo od tego, czy wypowiedź w przedmiocie przejścia własności będzie można w konkretnym przypadku traktować w kategoriach rozstrzygnięcia. Byłoby to rozstrzygnięcie dodatkowe, występujące niejako obok rozstrzygnięcia zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości.
Chociaż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest legalność całości decyzji, to jednak w praktyce rodzi się niejednokrotnie problem możliwości stwierdzenia nieważności części decyzji. Takie zagadnienie może powstać i w omawianym przypadku, w sytuacji gdyby organ prowadzący postępowanie nadzorcze stwierdził nieprawidłowość decyzji podziałowej jedynie w części orzekającej o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną.

Wprawdzie przepisy procesowe nie rozstrzygają powyższego dylematu, to jednak należy opowiedzieć się za dopuszczalnością stwierdzania nieważności części decyzji, pod warunkiem jednak, że zakwestionowana część decyzji nie stanowi integralnego składnika rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnoprawnym, przez co decyzja, pomimo stwierdzenia jej nieważności w części, spełnia swoją funkcję jako akt stosowania prawa załatwiający sprawę administracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych akceptuje się częściowe stwierdzanie nieważności nawet wówczas, gdy decyzja nie rozstrzyga o kilku sprawach[22]. Zwraca się przy tym uwagę na ogólną zasadę stabilności decyzji administracyjnych, stanowiącą ważną wskazówkę dla interpretacji tych instytucji kodeksu postępowania administracyjnego, które pozwalają na wzruszenie prawomocnych decyzji administracyjnych, a więc ustalają wyjątki od tej zasady, jak również inne zasady ogólne tego kodeksu. Wchodzą tu bowiem w rachubę te wszystkie zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, które w układzie stosunków organ administracji – strona postępowania nakazują organom administracji państwowej działać nie tylko w sposób praworządny, lecz także celowy i szybki, posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również umacniać zaufanie obywateli do działań organów administracji publicznej. Przy tym przepisy o postępowaniu administracyjnym powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę uprawnień stron, w tym również ochronę przed stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnych w częściach, w jakich rozstrzygnięcia tych decyzji są zgodne z prawem23. Okoliczność zaś, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wprost możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części, nie jest wystarczająca do uznania, że istnieje zakaz takiego rozstrzygania. Jeżeli bowiem w postępowaniu administracyjnym ma być realizowana zasada legalności (art. 6 k.p.a.), a zarazem powinien być uwzględniony słuszny interes obywatela (art. 7 in fine k.p.a.) i pogłębiane zaufanie do organów władzy (art. 8 k.p.a.), to formę takiego orzeczenia należy dopuścić.
Rozważając w kontekście powyższych uwag przypadek (niepodzielnej z istoty) decyzji podziałowej, ale zawierającej dodatkowe rozstrzygnięcie o przejściu własności, należałoby opowiedzieć się za możliwością stwierdzenia nieważności takiej decyzji w części obejmującej klauzulę o przejściu własności. Orzeczenie w zakresie podziału ma w tym przypadku byt samodzielny i nie jest determinowane treścią rozstrzygnięcia wadliwego24.

Drugim zagadnieniem wymagającym analizy jest ustalenie przesłanki, na podstawie której klauzula taka mogłaby być kwestionowana. Od razu należy sprecyzować, że w grę mogą tu wchodzić jedynie okoliczności z pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a., a więc przesłanka braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa.
Rażące naruszenie prawa to sytuacja, gdy treść orzeczenia pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że orzeczenie takie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść orzeczenia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny25.

Ponieważ w omawianym przypadku nie sposób pominąć związku klauzuli o przejściu własności z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n., należałoby w pierwszej kolejności rozważyć możliwość weryfikowania problemowej decyzji podziałowej z pozycji rażącego naruszenia tego właśnie przepisu. Problem jednak w tym, że ewentualna weryfikacja decyzji podziałowej z pozycji rażącego naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. zakłada a priori dopuszczalność stosowania tego przepisu przez organ administracji i jednocześnie stawia organ nadzoru w sytuacji konieczności zweryfikowania, czy w konkretnej sprawie wskazany przepis został zastosowany prawidłowo. To zaś wymagałoby de facto przeprowadzenia ustaleń w zakresie elementów określonych w hipotezie normy z art. 98 ust. 1 u.g.n. i w konsekwencji wykluczałoby możliwość zakwestionowania problemowej klauzuli w przypadku ustalenia, że w istocie zachodziły okoliczności z art. 98 ust. 1 u.g.n.

Wydaje się jednak, że istota problemu klauzuli o przejściu własności dotyka nie tyle zagadnienia sprzeczności z art. 98 ust. 1 u.g.n., ile kwestii jej zasadniczej niedopuszczalności z uwagi na cywilnoprawny charakter materii, w którą taka klauzula ingeruje. Zarówno decyzyjna forma czynności podziału nieruchomości, przedmiot postępowania podziałowego, jak i charakter przepisu art. 98 ust. 1 wspomnianej ustawy wykluczają możliwość wypowiadania się przez administrację w kwestii przejścia własności działki wydzielonej pod drogę. I nie ma w tym przypadku znaczenia, czy decyzja podziałowa w istocie została wydana w warunkach przewidzianych w art. 98 ust. 1 u.g.n., czy też nie. Zarówno bowiem w pierwszym, jak i drugim przypadku decyzja podziałowa będzie zawierać rozstrzygnięcie w sprawie, która administracji nie została powierzona do załatwienia w formie decyzji. Należy powtórzyć, że kwestia przejścia własności ma w tym przypadku charakter cywilnoprawny i jest regulowana poprzez formułę skutku z mocy samego prawa, nie dając zarazem podstaw do rozstrzygania o niej w postępowaniu administracyjnym.
Biorąc powyższe pod uwagę, należałoby się w tym przypadku opowiedzieć za wadą braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.). Skoro bowiem kwestia przejścia własności działki wydzielonej pod drogę publiczną jest sprawą cywilną i nie podlega załatwieniu przez organy administrujące, to brakuje podstaw prawnych do rozstrzygania – w formie decyzji administracyjnej – w takiej materii[26]. Należy przy tym zasygnalizować, że działanie bez podstawy prawnej obejmuje nie tylko przypadki wydania decyzji poza sferą stosunków uregulowanych prawem, ale także orzekanie w sferze regulowanej przepisami powszechnie obowiązującego prawa kształtującego sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni (ex lege)27, jak ma to miejsce m.in. w przypadku art. 98 ust. 1 u.g.n.

7. Zakończenie
Konkludując, trudno znaleźć prawne argumenty przemawiające za dopuszczalnością zamieszczania w decyzji zatwierdzającej na wniosek strony podział nieruchomości klauzuli o przejściu własności wydzielonej pod drogę publiczną działki na rzecz podmiotu publicznoprawnego i to bez względu na sposób sformułowania takiej klauzuli i miejsce jej usytuowania w ramach wewnętrznej struktury decyzji zatwierdzającej podział. Postanowienia dotyczące tej kwestii nie mieszczą się bowiem w granicach rozstrzyganej przez organ sprawy administracyjnej podziału nieruchomości. Dodatkowo rozstrzyganie o podziale w formie decyzji obliguje do restrykcyjnego przestrzegania wyznaczonych przepisami granic dopuszczalnej ingerencji w prawo własności, przez co rozstrzygnięcie decyzji zatwierdzającej projekt podziału powinno zawierać wyłącznie wypowiedź w kwestii geodezyjnego podziału takiej nieruchomości. Występująca jednak w praktyce literalna i redakcyjna różnorodność wypowiedzi formułujących problemową klauzulę znacznie utrudnia jednoznaczną identyfikację prawną takich klauzul, a co się z tym wiąże – nie zawsze istnieją uwarunkowania do traktowania takiej klauzuli w kategoriach rozstrzygnięcia. Nieuprawnionym uproszczeniem byłoby jednak stwierdzenie, że zamieszczenie kontrowersyjnej klauzuli w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział będzie wykluczać zawsze możliwość uznania jej za dodatkowe rozstrzygnięcie.
Z pewnością trudno wskazać generalne reguły pozwalające na jednoznaczną identyfikację charakteru omawianej klauzuli, abstrahując od okoliczności konkretnego przypadku, jednak zawsze wzorcem porównawczym powinna być norma indywidualno-konkretna właściwa aktom stosowania prawa. W sytuacji, gdy sposób sformułowania decyzji podziałowej wskazuje, że zawiera ona obok orzeczenia zatwierdzającego projekt podziału dodatkowe rozstrzygnięcie w zakresie przejścia własności działki wydzielonej pod drogę, nie istnieją prawne przeciwwskazania do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w części. Okoliczność zaś, że problematyka przejścia własności działki wydzielonej pod drogę publiczną należy do materii niedecyzyjnej (skutki w tym zakresie następują bezpośrednio i mają charakter cywilnoprawny), sugeruje, że zawarta w decyzji podziałowej i sformułowana w sposób jednostkowy i konkretny klauzula o przejściu własności działki będzie obciążać decyzję w tym zakresie istotną wadą braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.).

Gabriel Węgrzyn jest etatowym członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu.


1 Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.

2 Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.

3 Tak J. Kopyra, Podział nieruchomości gruntowej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2008, s. 58; także Z. Bojar, Podziały nieruchomości. Komentarz, Katowice 2008, s. 73, aczkolwiek autorzy niestety nie uzasadniają swojego stanowiska w tej kwestii. J. Kopyra powołuje przy okazji – wyrażony przez M. Wolanina w: Przymusowa komunalizacja części nieruchomości przy jej podziale, „Monitor Podatkowy” 1998/7, s. 271 – pogląd wykluczający możliwość orzekania w decyzji podziałowej o stanie własności działki wydzielonej pod drogę i zdaje się akceptuje to stanowisko, nie podejmując jednak problematyki ewentualnej relacji pomiędzy zakazem orzekania w materii przejścia własności a dopuszczalnością zamieszczania w decyzji podziałowej kontrowersyjnej klauzuli.

4 Wyroki: z 5.03.2001 r. (P 11/00), OTK 2001/2, poz. 33; z 10.12.2002 r. (P 6/02), OTK-A 2002/7, poz. 91; z 19.06.2002 r. (K 11/02), OTK-A 2002/4, poz. 43.

5 Np. uchwała z 1.06.1998 r. (OPS 2/98), ONSA 1998/4, poz. 108; wyrok z 6.02.1981 r. (SA 819/80), ONSA 1981/1, poz. 6; wyrok z 5.10.1999 r. (IV SA 1502/97), LEX nr 47792.

6 Szerzej na ten temat K. Świderski, Tryb dokonywania podziału nieruchomości, „Samorząd Terytorialny” 1999/7–8, s. 118–119.

7 Dz. U. Nr 268, poz. 2663.

8 Por. wyroki NSA: z 28.01.1998 r. (SA/Gd 3467/95), ONSA 1997/4, poz. 180; z 21.10.1999 r. (I SA 285/99), LEX nr 48618; z 17.08.2000 r. (II SA/Gd 2248/98), ONSA 2002/2, poz. 69; wyrok SN z 25.11.1993 r. (III ARN 58/93), LEX nr 179276.

9 Problematyka stron postępowania w sprawie podziału nieruchomości stanowi osobne zagadnienie i wykracza poza przedmiot tego artykułu. W tym miejscu można tylko zasygnalizować, że podział nieruchomości dokonywany w okolicznościach przewidzianych w art. 98 ust. 1 u.g.n.
raczej nie pozostaje bez wpływu na sferę interesu prawnego podmiotu publicznoprawnego, skoro w ramach postępowania podziałowego rozstrzyga się, między innymi, o kształcie i wielkości działki wydzielonej pod drogę i przechodzącej na własność takiego podmiotu, a ponadto decyzja taka rodzi po stronie podmiotu publicznoprawnego obowiązek wypłaty odszkodowania z tego tytułu (art. 98 ust. 3). Odmiennie J. Kopyra, Podział nieruchomości…, s. 168. Autor uzasadnia swoje stanowisko tym, że interesu prawnego potencjalnego nabywcy nie można w tym przypadku wywodzić z prawa własności, gdyż w trakcie trwania postępowania podziałowego nie jest on jeszcze właścicielem. Zdaniem Autora nie ma zaś jakichkolwiek innych przepisów, z których można byłoby wywodzić taki interes prawny.

10 Słusznie zwraca na to uwagę Z. Bojar, Podziały nieruchomości…, s. 73. Należy jednak zauważyć, że takiego problemu nie byłoby w przypadku dróg pu¬blicz¬nych już istniejących, które zostały przeznaczone w miejscowym planie do rozbudowy. W takiej bowiem sytuacji zastosowanie znajdzie art. 10 ust. 4 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.,
dalej: u.d.p.), zgodnie z którym nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Taka regulacja w zestawieniu z art. 2a u.d.p. znacznie ułatwia ustalenia w zakresie przyszłych stosunków własnościowych.

11 Szerzej na ten temat A. Bura, Przejmowanie gruntów zajętych pod drogi publiczne, „Samorząd Terytorialny” 2001/5, s. 26 i n.

12 Uchwała SN z 1.09.1993 r. (III CZP 84/93), OSP 1994/9, poz. 170.

13 Wyrok SN z 6.05.1993 r. (I ARN 21/93), LexPolonica nr 320616.

14 Por. wyrok NSA 19.06.1996 r. (IV SA 198/95), „Wspólnota” 1996/48, s. 26.

15Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.

16 Jak słusznie zauważa A. Cisek, Sposób ustalenia odszkodowania w związku z podziałem nieruchomości, „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2000/2, s. 57.

17 Por. L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2004, s. 26–27.

18 Przepisy niejednokrotnie przewidują kompetencje do stwierdzania w formie decyzji administracyjnej przejścia własności z mocy prawa. Tytułem przykładu można tu wskazać: art. 27 ust. 3 ustawy z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.), art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.), art. 73 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.),
art. 32 ust. 1 ustawy z 23.01.2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.), art. 14a ustawy z 18.07.2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.).

19 Tak B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 584–585. Podobnie NSA w wyroku z 21.02.2006 r. (I OSK 966/05), LEX nr 201509. Należy pamiętać, że niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia aktu indywidualnego charakteru decyzji, jeżeli jest w nim co najmniej oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji – por. wyroki NSA: z 20.07.1981 r.
(SA 1163/81), OSPiKA 1982/9–10, poz. 169; z 22.09.1981 r. (SA 791/81), ONSA 1981/2, poz. 91.

20 Zob. B. Gierczak, Podział nieruchomości – wybrane zagadnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle ostatnich nowelizacji, „Casus” 2005/36, s. 27.

21 Tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 29.06.2004 r. (II SA/Wr 634/03), niepubl.

22 Por. wyrok NSA z 18.04.2007 r. (I OSK 795/06), LEX nr 320101.

23 Por. wyroki NSA: z 21.01.1988 r. (IV SA 859/87), ONSA 1990/2–3, poz. 25; z 3.12.1990 r. (IV SA 740/90), niepubl. oraz uchwałę siedmiu sędziów NSA z 23.02.1998 r. (OPS 6/97), ONSA 1998/2, poz. 40.

24 Zob. P. Lisowski, Uwarunkowania i mierniki nieważności decyzji podziałowej, „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2008/6, s. 104, s. 17–18.

25 Por. wyroki NSA: z 26.09.2000 r. (V SA 2998/99), LEX nr 51249; z 11.08.2000 r. (III SA 1935/99), LEX nr 47008.

26 Tak też P. Lisowski, Uwarunkowania i mierniki…, s. 19.

27 Tak NSA w motywach wyroku z 27.04.1983 r. (II SA 261/83), OSP 1984/5, poz. 108.

Artykuł pochodzi z czasopisma „Samorząd Terytorialny”>>>