I



Stawiam tezę, że dawniejsze osiągnięcia nauki prawa administracyjnego, te z okresu Polski Ludowej, stanowią dzisiaj coraz bardziej istotną barierę rozwoju

instytucjonalnego naszego państwa i przeszkodę dla koniecznych zmian w legislacji administracyjnej, a także barierę dla przekształceń orzecznictwa sądowego oraz – co

najgorsze – dla rozwoju doktryny prawa administracyjnego. W sferze nauki prawa administracyjnego bowiem – zabrzmi to prowokująco – poza okresem stalinowskim w 

istocie rzeczy panowała w PRL-u dość daleko idąca wolność badań i publikacji, choć oczywiście nie dotyczyło to wszystkich osób i środowisk uprawiających działalność

naukową w tej dziedzinie (zwłaszcza zaś – części przedwojennej profesury, która po 1944 r. chciała powrócić do pracy naukowej), a także nie miało zastosowania do 

wszystkich obszarów badań.


Według mojej pamięci znacznie większe znaczenie, aniżeli ograniczenia narzucone z zewnątrz, miała wtedy autocenzura środowiskowa, obecna dość powszechnie we 

wszystkich ośrodkach akademickich, a także odcięcie od literatury zachodniej, co niekiedy można było nadrabiać wyjazdami stypendialnymi. Uważam jednak, że w 

tamtym czasie rytualna deklaracja we wstępie do dzieła – o wyższości ustrojowej socjalizmu nad resztą świata – była w większości przypadków wystarczającym

serwitutem na rzecz systemu, który poza tym pozwalał na pogłębioną, merytoryczną analizę obowiązującego prawa. Najwyżej publikacja pracy niezbyt „prawomyślnej”

następowała w czasopiśmie branżowym o wąskim zasięgu czytelniczym albo w wydawnictwie akademickim. Ta harmonia załamywała się oczywiście zawsze tam, gdzie

w grę miała wejść krytyka założeń ustrojowych, zwłaszcza doktrynalna 1.


Istotę jednak problemu, o którym staram się tu napisać, paradoksalnie stanowiło (i nadal stanowi) właśnie to, że bardzo duża część dorobku naukowego tamtego okresu

nie przynosi także i dzisiaj wstydu autorom tych prac. Choć znaczna część tych prac zdezaktualizowała się z upływem czasu w naturalny sposób, wciąż dowodzą dobrego

warsztatu. Więcej – obecnie są szeroko przywoływane i cytowane w opracowaniach młodego pokolenia, i słusznie – skoro przedstawiają w większości poważne

osiągnięcia naukowe. W dziedzinach, którymi bliżej zajmowałem się przez lata (m.in. zagadnienia prawne gospodarki przestrzennej, ochrony środowiska i przyrody,

problematyka zarządzania dużymi miastami), nie przyszłoby mi łatwo wskazać choćby jednego poważnego opracowania prawniczego z tamtego czasu, któremu dziś

należałoby postawić zarzut „podejścia ideologicznego” (ale już inaczej było w dziedzinie ustrojowych problemów władzy lokalnej!). Także w sferze teoretycznej,

najtrudniejszej z tego punktu widzenia, wiele jest opracowań, które zachowały wartość naukową. Wśród nich były też tematy najbardziej niewdzięczne, bo w wielu

przypadkach niemal niewykonalne, prace, w których autorzy próbowali tworzyć nowe konstrukcje prawne i doktrynalne w dostosowaniu do panujących ówcześnie zasad

ustrojowych. I – by stało się zadość prawdzie – były też „dzieła”, które wprost służyły uzasadnieniu tamtego ustroju i tamtych mechanizmów prawnych i państwowych

lub wręcz stanowiły wyraz komunistycznej propagandy, dowodząc dobitnie, że nauka prawa administracyjnego należy do nauk dworskich. Ale niech nomina

pozostaną odiosa, bo temat niniejszego tekstu jest inny.


Minęły lata, a rząd dusz w nauce i praktyce prawa administracyjnego pozostał przy środowisku, którego formacja intelektualna istniała w poprzednim okresie. Myślę, że 

do tego pokolenia i do tego środowiska należy bardzo wielu z nas. Więcej, to pokolenie wciąż nadaje ton także w wydziałach nadzoru urzędów wojewódzkich, w 

regionalnych izbach obrachunkowych i Ministerstwie Finansów, a także – wcale nierzadko – w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w Trybunale

Konstytucyjnym. A nasi wychowankowie i uczniowie naszych wychowanków, ukształtowani tamtym paradygmatem postrzegania państwa i władzy, niosą dziś „kaganiec

oświaty” następnym pokoleniom. Circulus vitiosus.






II



W moim przekonaniu zmiana ustrojowa, jaka nastąpiła w roku 1989, w nauce prawa adminis¬tracyjnego nie przyniosła zatem przełomu doktrynalnego. Po prawdzie – nie 

przyniosła nawet większego ożywienia doktrynalnego. Innymi słowy, choć zmieniły się podstawy konstytucyjne państwa, wpływ tych zmian na polską doktrynę

administracyjną jest, choć dość rozległy, to powierzchowny. Wyrażam pogląd, że główną przyczyną tego stanu rzeczy jest właśnie godny skądinąd najwyższego uznania

fakt, że – zasadniczo – nie mamy się czego wstydzić, gdy chodzi o przeszłość naukową naszego środowiska. Tak więc dla większości z nas to, co dziś robimy, stanowi –

warsztatowo i intelektualnie – zwykłą kontynuację prac, które prowadzimy od lat.


Oczywiście zauważamy zmiany zachodzące w przepisach i uwzględniamy te zmiany w podręcznikach, monografiach i artykułach. Problem jednak tkwi głębiej, w filozofii

państwa i prawa, którą uprawiamy. Ośmielę się postawić tu hipotezę, że głównym źródłem widocznego konserwatyzmu naszego środowiska jest kontekst kulturowy, a w 

tym zwłaszcza indoktrynacja, której ulegało (i uległo) całe pokolenie.


Zdaje mi się, że to, co najbardziej pozostało w naszych głowach z nieodległej przeszłości, to z jednej strony – obawa przed społeczeństwem obywatelskim, z drugiej –

obawa przed wynaturzeniami administracji. W rezultacie nasze prawo, orzecznictwo i doktryna są – paradoksalnie – w znacznym stopniu takie, jak kiedyś, gdy aparat

miał być ex definitione mądrzejszy od społeczeństwa, lekarstwem zaś na ewentualne nadużycia władzy miało być jej ubezwłasnowolnienie.


Nasze prawo jest wciąż XIX-wieczne, choć od tamtego czasu radykalnie zmieniły się funkcje państwa i zwłaszcza samorządu terytorialnego. To co nowe w prawie

publicznym – regulacja zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców i to co najnowsze – zarządzanie rozwojem 2zazwyczaj bywa u nas normowane nadal

przy użyciu dawnych technik regulacyjnych, adekwatnych do klasycznych funkcji porządkowo-reglamentacyjnych władzy publicznej. Niestety, nawet wówczas, gdy 

chodzi o no¬we zjawiska w zarządzaniu publicznym, główny nurt orzecznictwa i doktryny trzyma się kurczowo dawnych wyobrażeń co do funkcji

prawaadministracyjnego oraz klasycznych metod wykładni. Nie posuwa to do przodu nauki prawa administracyjnego i – co znacznie gorsze – widać, że zaczyna stanowić

groźną przeszkodę w rozwoju kraju.






III



W powyższym kontekście nieco bliżej chciałbym ukazać problem, który ostatnio interesuje mnie najbardziej – chodzi o status samorządu gminnego i w tym kontekście o 

kwestię podmiotowości gminy w prawie publicznym, w szczególności zaś o zakres działania gminy i kompetencje jej organów, a także o znaczenie odróżnienia „podmiotu”

(gmina) od „organu” (rada gminy, wójt). W moim przekonaniu ta kwestia kładzie się głębokim cieniem na efektywności nowego systemu zarządzania publicznego

obowiązującego w Polsce po reformach w latach 1990 i 1998.


Pragnę tu od razu i mocno zaznaczyć, że na poziomie praktycznym chodzi mi tutaj o sferę dominium (a szerzej – o działania niewładcze gminy) 3, a 

nie o sferę imperium, w której – to dość oczywiste – zawsze jest konieczne wskazanie szczegółowej podstawy prawnej rangi ustawowej 4. Chodzi mi

więc o status gminy jako osoby prawnej oraz zakres jej działania (jej zdolność prawną )5 w sprawach niewymagających korzystania z kompetencji

władczych. Na poziomie doktrynalnym chodzi zaś o konstrukcję podmiotowości w prawie publicznym i jej znaczenie dla definiowania statusu władz publicznych oraz 

zakresu ich odpowiedzialności.


Otóż mamy całą linię orzeczniczą sądów administracyjnych dotyczącą tych zagadnień, z której wynika jednoznacznie, że w istocie rzeczy pozbawione znaczenia

prawnego są przepisy art. 163 w zw. z art. 164 ust. 3 Konstytucji oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji, ponadto przepisy art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym

6, a także art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 EKSL. Innymi słowy (i w dużym uproszczeniu, za które od razu przepraszam), w myśl tego orzecznictwa zadaniem

publicznym ma być to jedynie, co zostało pozytywnie i konkretnie określone jako zadanie publiczne w przepisach szczegółowych; jeśli zaś takiego postanowienia

szczegółowego nie da się odnaleźć, działanie gminy jest pozbawione podstawy prawnej (jest więc bezprawne). Dotyczy to zarówno samego zadania, jak i sposobu jego

finansowania ze środków publicznych, co – słusznie – należy traktować jako dwie nierozdzielne strony tego samego medalu. Organom nadzoru nad samorządem

(zwłaszcza zaś – regionalnym izbom obrachunkowym), a także sądom orzekającym po tej linii myli się, niestety, „zakres działania” i „zadanie publiczne” z „kompetencją”.
Typowej, a w tym przypadku rzec można – nawet kwalifikowanej, egzemplifikacji dostarczają przepisy art. 2 ustawy z 2005 r. o sporcie kwalifikowanym 7.

W art. 2 ust. 2 tej ustawy czytamy: „Jednostki samorządu terytorialnego mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego, z zastrzeżeniem ust. 3”.

Ustęp 3 zaś ma brzmienie: „Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określi warunki i tryb wspierania, w tym finansowego, rozwoju

sportu kwalifikowanego”. Odpowiednie zmiany wprowadzono ustawą o sporcie także do ustawy z 1996 r. o kulturze fizycznej 8, której art. 1 ust. 2 uzyskał

brzmienie: „Ustawa określa zasady działalnoś¬ci w sferze kultury fizycznej, a także zadania organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, klubów

sportowych oraz innych podmiotów w zakresie zapewnienia prawidłowej realizacji procesu wychowania fizycznego, uprawiania sportu i rekreacji ruchowej oraz 

prowadzenia rehabilitacji ruchowej”. Z kolei art. 4 ust. 1 u.k.f. stwierdza: „Organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego tworzą warunki

prawnoorganizacyjne i ekonomiczne dla rozwoju kultury fizycznej”.


Otóż – mimo że w myśl przepisu art. 2 ust. 2 u.k.f. „Cele [kultury fizycznej – M.K.] realizowane są w szczególności poprzez: (2) sport (…)” – sądy twierdzą, że taka

regulacja nie jest wystarczająca dla wspierania przez samorząd sportu kwalifikowanego i (bezskutecznie) poszukują w ustawodawstwie innej jeszcze, „wyraźnej

podstawy prawnej” 9. I nie jest dla sądu wystarczająca w tej mierze uchwała rady gminy oparta na cyt. przepisie art. 2 ust. 3 u.s.k., która – w granicach

art. 6 i 7 ust. 1 u.s.g. – ma szczegółowo określać zadanie publiczne, wskazując, jaki to cel publiczny (jaką „zbiorową potrzebę wspólnoty”) chce gmina zrealizować,

wspierając sport.


Ten przykład jest dlatego kwalifikowany, że ukazuje regulację znacznie bardziej szczegółową, aniżeli jest zawarta w samym art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g., ale i tak sądy

uważają ją za niewystarczającą. Przypomnijmy, że art. 6 u.s.g. głosi, co następuje: „1. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu

lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. 2. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do 

gminy”. Artykuł 7 ust. 1 u.s.g. zaś powiada, że „Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności [podkreśl. –

M.K.] zadania własne obejmują sprawy: (…)”. Pytanie w kontekście zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) brzmi, czy postanowienia art. 6 i 7 ust. 1 u.s.g., art. 163

Konstytucji, art. 4 ust. 2 EKSL są „prawem”, na podstawie i w granicach którego działają w naszym kraju organy władzy publicznej, czy też może nie są „prawem”, lecz 

zaledwie stanowią ogólną deklarację dobrych intencji ustawodawcy. Wspomniałem poprzednio, że w niniejszym tekście interesuje mnie sfera niewładcza działania gminy

(sfera dominium), bo – raz jeszcze to pokreślmy – dla aktów władczych (imperium10; taką właśnie determinację, luźniejszą, ale przecież wyraźną i przez to wystarczającą, stwarzają cyt. przepisy art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g.
Sądom nie wystarcza jednak art. 6 i art. 7 ust. 1 in principio u.s.g., nie wystarcza też art. 2 ust. 3 u.s.k. i podobne przepisy, których niemało w ustawach

działowych. A powinno wystarczyć – z oczywistym zastrzeżeniem konieczności przestrzegania przy podjęciu danego zadania wszystkich istniejących uwarunkowań

prawnych. Oto m.in. podejmując działalność w danym zakresie, w takim stanie determinacji prawnej gmina może natknąć się na zarzuty z prawa antymonopolowego, z 

przepisów o pomocy publicznej itp. Jest wreszcie oczywiste, że gmina musi przestrzegać przepisów ustawy o finansach publicznych, prawa o zamówieniach publicznych

lub ustaw pochodnych. Wreszcie – nie wymaga dodatkowego podkreślenia, że podjęcie takiego zadania (zazwyczaj o charakterze gospodarczym) może nastąpić jedynie

z uwzględnieniem zasady, iż przepis art. 6 u.s.g. (i także np. art. 2 u.s.k.) nie jest wystarczający jako podstawa podejmowania czynności o charakterze władczym. Ale 

przy uwzględnieniu wszystkich tych i innych zastrzeżeń – cóż stoi na przeszkodzie, by gmina mogła wspierać sport, także kwalifikowany, jeśli z tym wiąże konkretnie

określony cel, istotny dla danej społeczności lokalnej (np. budowanie identyfikacji społecznej i poczucia tożsamości lokalnej lub tworzenie warunków dla rozwoju

gospodarczego wokół osiągającego sukcesy klubu sportowego albo promocja miasta poprzez markę klubu)? I dlaczego gmina może wspierać Sztukę, Sportu zaś

(kwalifikowanego) nie może?


Dlaczego – zdaniem organów nadzoru – gmina nie może bezpłatnie dowozić dzieci do szkoły z odległości bliższej niż 3 kilometry 11, dlaczego nie wolno jej

dbać o estetykę miasta poprzez wspieranie indywidualnych właścicieli budynków, którzy inwestują w remont elewacji 12 (ale może wspierać indywidualnych

pasażerów, dotując bilety tramwajowe i autobusowe, choć przecież nie ma – póki co – ustawy o lokalnym transporcie publicznym, nie ma więc szczegółowej podstawy

prawnej, której tak pilnie poszukują organy nadzoru)?


Dlaczego gmina nie może też wspierać własny¬mi działaniami inwestycyjnymi rozwoju szkolnictwa wyższego na swoim terenie, skoro od tego zależy jej rozwój

cywilizacyjny 13, prawo zaś pozwala gminie podejmować działania na rzecz rozwoju lokalnego – art. 10 ust. 3 in fine ustawy o gospodarce

komunalnej, art. 2 i art. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju?


Wreszcie – dlaczego organ nadzoru i sąd wdają się w ocenę celowości działania gminy, skoro Konstytucja i ustawa dopuszczają jedynie kontrolę legalności?

14 Czyżby uważały władze gminy za głupków, którzy nie są w stanie zidentyfikować spraw, które w konkretnej gminie mają „znaczenie publiczne” i to w 

takim stopniu, że warto przekazać na ten cel określone środki finansowe z budżetu gminy?15


Uczymy studentów, że tym m.in. różni się zakres działania gminy od zakresu działania powiatu, iż w tym drugim przypadku mamy do czynienia z enumeracją

szczegółową, co oznacza, że podstawą podjęcia działania musi być zawsze konkretny przepis ustawy, gmina zaś działa w ramach generalnej kompetencji do 

„zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty” (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 u.s.g.) 16. I w tym zakresie może sama określać, co stanowi w danej sytuacji cel

publiczny o znaczeniu lokalnym oraz podejmować różne zadania służące realizacji tego celu, przy czym musi wskazać i uzasadnić, o jaką konkretnie korzyść dla interesu

publicznego chodzi 17.


Przeczytajmy raz jeszcze przepis art. 7 ust. 1 u.s.g., by przeprowadzić jego uproszczoną analizę dogmatyczną: „Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do 

zadań włas¬nych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: (…)”. Z przepisu tego wynika bez wątpliwości, że po pierwsze – gmina wykonuje zadania

własne, po drugie – jednym z jej zadań własnych (dodajmy – najważniejszym, co potwierdza art. 166 ust. 1 Konstytucji) jest właś¬nie „zaspokajanie zbiorowych potrzeb

wspólnoty”, po trzecie – lista „spraw”, składających się na to „zadanie” jest tylko przykładowa. Nie może budzić wątpliwości, że art. 7 ust. 1 in principio ustala

konkretne zadanie gminy: jest nim właś¬nie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Aby postawić kropkę nad „i”, przywołajmy tu jeszcze art. 18 ust. 1 u.s.g.: „Do 

właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej” oraz cyt. już wyżej art. 6 u.s.g., zwłaszcza

zaś jego ust. 2: „Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy”.
Jednak sądy i organy nadzoru często negują zdolność (uprawnienie) gminy do samodzielnego ustalania, że dana „sprawa” ma dla tej lokalnej wspólnoty samorządowej

„znaczenie publiczne” albo że służy „zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty” lub „rozwojowi gminy”, negują bowiem samoistne, materialnoprawne znaczenie art. 6 i 

art. 7 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 i 3 u.z.p.p.r. Widać, że niekiedy organom nadzoru i sędziom myli się podstawa do podejmowania działań władczych z możliwością działania

w sferze dominium w całym zakresie odpowiedzialności gminy za sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, a także – co jeszcze bardziej zawstydzające –

obowiązek gminy z jej uprawnieniem 18.


Często w uzasadnieniu owej restryktywnej polityki nadzorczej jest przywoływany wspom¬niany już art. 7 Konstytucji 19. Dzielni inkwizytorzy nie zauważają

jednak, że jego znaczenie jest bardziej finezyjne, niż wygląda to na pierwszy rzut oka. Otóż – organ władzy publicznej ma obowiązek, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7

Konstytucji), działać na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza możność podejmowania tylko takich rozstrzygnięć i działań władczych,

które są przez prawo wyraźnie dozwolone lub nakazane, wszystko inne bowiem jest bezwzględnie zakazane 20. Zwraca uwagę wyraźne nawiązanie w tym

orzeczeniu TK do „rozstrzygnięć i działań władczych”. Jest to oczywiste, ponieważ determinacja prawna działań niewładczych może być (i jest – art. 7 ust. 1 in

principio w zw. z art. 6 u.s.g.) znacznie luźniejsza 21.


Powiem wprost – w 1990 r. wyzwoliliśmy gminy spod mechanizmów odgórnego decydowania, co ważne dla społeczności lokalnej, przyjęliśmy, że nadzór nad gminą

opiera się na kryterium legalności, a kilkanaście lat później szybko zmierzamy z powrotem w kierunku kontroli celowości, w kierunku rad narodowych, które nb. –

przypomnę – miały przecież przypisaną odpowiedzialność za rozwój społeczno-gospodarczy i kulturalny „swojego terenu” 22. Wtedy to była fikcja i dziś też

staje się fikcją samodzielność gminy. Wtedy jednak autorem fikcji był „system polityczny” i „zasady ogólne prawa administracyjnego” (zasada kierowniczej rolą partii

komunistycznej, zasada jednolitej władzy państwowej, zasada centralizmu demo¬kratycznego, zasada centralnego kierowania gospodarką narodową, zasada jednolitego

funduszu własności państwowej). Dziś natomiast, w warunkach całkowitego odrzucenia tych rudymentów, autorstwo zwężającej wykładni należy do organów nadzoru i 

sądów, przy – powiedzmy oględnie – braku głębszego zainteresowania doktryny albo nawet przy aprobacie – też oględnie – niektórych jej przedstawicieli. Boimy się

samodzielności komunalnej?


Jaka jest odpowiedź dzisiejszego „systemu”? Najprostsza, jaka może być, zarazem w tych warunkach najbardziej racjonalna, chociaż – w moim przekonaniu – zupełnie

absurdalna: oto mimo wystarczających podstaw o charakterze ogólnym podejmuje się przygotowanie kolejnych ustaw szczegółowych po to tylko, by zaspokoić magiczną

potrzebę znalezienia szczegółowego przepisu prawnego, jakby przepis ogólny (klauzula generalna z art. 6 i art. 7 ust. 1 in principio u.s.g.) nie był „przepisem prawa

powszechnie obowiązującego”. Tak też akurat w tych dniach dzieje się w odniesieniu do kwestii wspierania sportu kwalifikowanego: aby przełamać opór władzy

sądowniczej przygotowano projekt nowej ustawy o sporcie, szczegółowo regulujący zasady wspierania sportu kwalifikowanego.
Powyższy przykład pokazuje, że polskie rozwiązania, mimo zupełnie wystarczających podstaw konstytucyjnych i ustawowych, w praktyce zmierzają w kierunku

ograniczenia samodzielności gminy. Wbrew postanowieniu art. 3 ust. 1 EKSL, że „Samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność [podkreśl. – M.K.] społeczności

lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich

mieszkańców”, w przedstawionym ujęciu radykalnemu zawężeniu ulega „prawo”, a w ślad za tym – „zdolność” społeczności lokalnych do zarządzania swoimi sprawami.

Dzieje się to poprzez wypieranie ogólnych podstaw prawnych i zastępowanie ich rozwiązaniami szczegółowymi i kazuistycznymi, również na tych obszarach, gdzie nie 

przewiduje się kompetencji władczych.


Rozwiązania szczegółowe, które przy działalności organizatorskiej są zazwyczaj niedoskonałe i najczęściej spóźnione, służą wiązaniu samorządu, by zawsze (również w 

sferze niewładczej) działał „w ramach i na podstawie prawa”, a nie tylko „w ramach prawa” (zauważmy: „w granicach określonych prawem”, a nie „na podstawie

ustawy” – głosi EKSL). W ten sposób następuje zanegowanie zasadniczych mechanizmów i sensu samodzielności komunalnej i w konsekwencji upodobnienie samorządu

do hierarchicznie podporządkowanych organów administracji rządowej, które muszą działać nie tylko „w ramach”, lecz zawsze „na podstawie ustawy”. Jest chyba

oczywiste, w kategoriach „zaspokajania potrzeb wspólnoty”, że takie podejście jest znacznie mniej skuteczne, aniżeli podejście otwarte, poz¬walające samodzielnie

określać cele (korzyści) publiczne i swobodnie dobierać środki do celów, z uwzględnieniem – nikt tego nie kwestionuje – różnych ograniczeń prawnych. Neguje się tym

samym samodzielność gminy w ustalaniu kierunków działania i podejmowanych zadań, mimo że gmina widzi w tym korzyść (dla interesu publicznego), żaden zaś wyraźny

przepis nie stoi temu na przeszkodzie i mimo wyraźnych podstaw do podejmowania takich działań zawartych we wspomnianych już wielokrotnie przepisach ogólnych,

m.in. art. 6 i 7 u.s.g., art. 4 i 10 u.g.k., art. 3 pkt 3 u.z.p.p.r.Dla porządku trzeba jednak wskazać, że istnieje też i odmienna linia orzecznictwa sądów administracyjnych,

która traktuje poważnie zarówno art. 163 Konstytucji, jak i art. 6 oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. 23



IV



Nie potrafię znaleźć innego uzasadnienia dla opisanej wyżej tendencji, jak głęboki i trwały kontekst kulturowy, o którym wspomniałem na wstępie. Dominantą tego

„kontekstu kulturowego” w Polsce był i jest nadal centralizm. Zwracam uwagę, że ta tendencja jest w Polsce trwała. Najpierw przez cały XIX w. ziemie polskie były pod 

zaborami, zatem autonomia lokalna (może poza zaborem austriackim) była bardzo zawężona, o rzeczach zaś ważnych decydowano w stolicach państw zaborczych.
W II Rzeczypospolitej z innego powodu centralizm państwowy nadal był silny: przecież racją stanu było zszycie jednolitej Niepodległej z trzech odzyskanych po wojnie

światowej kawałków ziem polskich, co pokazał Adam Bosiacki w swojej książce pod znamiennym tytułem Od naturalizmu do etatyzmu. Doktryny samorządu

terytorialnego Drugiej Rzeczypospolitej 1918–1939 24. Potem była Polska Ludowa, gdzie dominanta centralizmu miała głębokie uzasadnienie

ideologiczne (i internacjonalistyczne), a w związku z tym – także jak najbardziej praktyczne. Dziś wreszcie krąży nad nami widmo globalizacji, co stanowi świetne

uzasadnienie dla utrzymywania się podejścia centralistycznego.


Gdy pojawiły się rady narodowe, o czym była już mowa, etatystyczny (centralistyczny) system zarządzania publicznego okresu PRL czynił fikcyjną zasadę, że zakres

odpowiedzialności rady narodowej obejmuje „kierowanie całokształtem rozwoju społeczno-gospodarczego terenu”, a także „samodzielne zaspokajanie potrzeb ludności

swego terenu w oparciu o wszechstronne wykorzystanie miejscowych inicjatyw” (art. 1 ust. 3 i 4 ustawy o radach narodowych po zmianach w latach 1972–1975, tekst

jedn.: Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139). Wszakże – w sferze doktrynalnej – nikt nie kwestionował treści tego przepisu jako materialnoprawnej podstawy działań o 

charakterze niewładczym (dziś powiedzielibyśmy szerzej – gospodarczym), także w zakresie nieuregulowanym przepisami szczegółowymi.Należy tu z naciskiem

podkreślić, że w tamtym systemie rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej były stationes fisci, w sferze budżetowej opierały się więc na 

budżetach terenowych będących częścią budżetu państwa, a w sferze gospodarczej korzystały z zasobów tajemniczej osoby prawnej – Skarbu Państwa, realizującej

ustrojową zasadę jednolitego funduszu własności państwowej. Czerpanie z tego zasobu majątkowego w tamtych warunkach ustrojowych wymagało – co zrozumiałe –

szczegółowych kompetencji dla wszystkich organów państwowych, inaczej bowiem powstałby nieopisany bałagan i brak kontroli wykorzystania majątku państwowego.
Dziś jest inaczej, żadna z podstawowych zasad ustrojowych PRL-u nie ostała się w wyniku przemian po roku 1989. Jednostki samorządu terytorialnego, ze swoją

odrębnością ustrojową i prawną oraz z własnym zasobem majątkowym odrębnym od państwowego, mają konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielność (art. 165

Konstytucji). Nie ma obaw o dewastację zasobów Skarbu Państwa niekontrolowaną wielością dyspozycji majątkowych pochodzących od różnych ogniw aparatu

państwowego – gmina ma własne organy i one tylko mogą korzystać z jej zasobu majątkowego, przy czym dodatkowo mamy tu klauzulę szczególnej staranności w 

gospodarowaniu mieniem komunalnym (art. 50 u.s.g.).Ale podejście centralistyczne trzyma się w najlepsze. Łatwiej jest zmienić ustrój niż świadomość, także

świadomość elit. Nadal przepisy – art. 6 i art. 7 ust. 1 in principio u.s.g. (powiązane z przepisami art. 163 i art. 165 Konstytucji) – nie są odczytywane jako

materialnoprawna gwarancja decentralizacji i samodzielności gminy. Przepis art. 6 służy zaledwie jako norma kolizyjna w rozstrzyganiu wątpliwości i sporów

kompetencyjnych, decentralizacja jest rozumiana – jak w poprzednim okresie – jako podział kompetencji, bez uwzględnienia konstrukcji odpowiedzialności

publicznoprawnej jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 7 ust. 1 jest tłumaczony jako „przykładowe wyliczenie” (co znaczy jednak tyle tylko, że dobry

ustawodawca może rozszerzać ten katalog), nie zaś jako uprawnienie gminy do samodzielnego podejmowania „spraw publicznych” o znaczeniu lokalnym (art. 6), jeśli

celem jest „zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty” (art. 7 ust. 1). Postanowienia zaś EKSL to „postulaty”, a nie obowiązujące prawo 25. Naprawdę

nie wiem, po co było wprowadzać ten cały samorząd, bo przecież do takiej wizji znacznie lepiej pasowałyby rady narodowe, dobry, sprawdzony mechanizm, wystarczyło

trochę poprawić, żeby „wizja współgrała z fonią”, i mielibyśmy jak znalazł wszystko, co potrzeba, bez tych wszystkich kłopotów i reform. Jako redaktor miesięcznika

„Samorząd Terytorialny” wiem na podstawie bieżącej lektury nadsyłanych tekstów, czym zajmują się dzisiaj środowiska akademickie: cały ten problem prawny,

fundamentalny z punktu widzenia zdolności Polski do sprostania współczesnym wymaganiom cywilizacji i zarządzania publicznego nikogo (prawie) ze środowiska

naukowego po prostu nie interesuje.


Autorzy, którzy w taki sposób budują wizję ustroju państwowego, nie zauważają, że „podział kompetencji” pomiędzy poszczególne segmenty i organy administracji

publicznej, nawet najbardziej precyzyjnie przeprowadzony w ustawach szczegółowych, nie jest w stanie pokryć całokształtu wyzwań rozwojowych i potrzeb społecznych,

przed jakimi stoi Polska, z prostego powodu, iż owe „kompetencje”, te nazwane (wymienione) przez ustawodawcę w ustawach szczegółowych, po prostu nie wyczerpują

realnych problemów, z jakimi styka się na co dzień samorząd i jakie musi rozwiązywać. I rozwiązuje, na szczęście…


Doktryny prawa administracyjnego nie bulwersuje to nawet, że szczególne zasługi w dziele konsekwentnego kompromitowania pojęcia „samodzielności” samorządu (art.

165 ust. 2 w zw. z art. 163 i art. 16 ust. 2 Konstytucji) ma od lat – cóż za paradoks – Trybunał Konstytucyjny. Analiza orzecznictwa Trybunału w tym zakresie wskazuje

na niezwykłą dwoistość jego poglądów. Z jednej strony można w orzecznictwie – na poziomie abstrakcyjnym – znaleźć wszystkie, dosłownie wszystkie wartości

decentralizacji, samodzielności gminy, zasady pomocniczości itp. W krótkim tekście nie ma miejsca na szczegółową analizę orzecznictwa Trybunału pod tym kątem;

zapewne przyjdzie to zrobić kiedy indziej, zaręczam jednak, że jego orzecznictwo w tym zakresie nie budzi najmniejszych zastrzeżeń teoretycznych.
Z drugiej strony szaloną karierę zrobiła teza Trybunału, że „samodzielność gminy – chociaż jest wartością konstytucyjną – nie ma charakteru absolutnego”. Od razu chcę

zaznaczyć, że zgadzam się z tą tezą, natomiast nie mogę zaakceptować sposobu, w jaki jest ona w praktyce stosowana w wyrokach Trybunału, zawsze na niekorzyść

samorządu, bez uwzględnienia podstawowych, wyznawanych na poziomie abstrakcyjnym, wartości zasady pomocniczości i demokracji, a także bez rozważania sprawy w 

kategoriach zasady proporcjonalności 26. W kraju, w którym zasada pomocniczości, decentralizacja i samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest

wpisana expressis verbis do Konstytucji, który w 1993 r. przyjął bez zastrzeżeń Europejską Kartę Samorządu Lokalnego, Trybunał pozbawia formułę

samodzielności jednostki samorządu terytorialnego jakiegokolwiek praktycznego znaczenia. Są na to liczne dowody w wyrokach TK i ich uzasadnieniach. Nie potrafię

przypomnieć sobie żadnego istotniejszego wyroku na przestrzeni ostatnich 20 lat, w którym Trybunał, powołując się na zasadę samodzielności samorządu, stwierdziłby

niezgodność przepisu ustawy z Konstytucją.


Ostatnio Trybunał w pełnym składzie potwierdził swoje wcześniejsze orzecznictwo, że nie stanowi wartości konstytucyjnej stabilność terytorialna jednostki samorządu

terytorialnego, a przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji nie może służyć ochronie tego aspektu samodzielności komunalnej. Podział terytorialny stanowi bowiem przedmiot

polityki państwowej… Trybunał nie odróżnia wielkich reform strukturalnych od przepisów umożliwiających zbyt łatwe dokonanie zmiany granic konkretnych gmin

27, według potrzeb samorządów silniejszych, które drogą aneksji chcą powiększać swoje terytorium, i odmówił nawet uznania za wartość konstytucyjną

mechanizmu sądowej ochrony samodzielności gminy w tym aspekcie (28), co zamyka drogę do weryfikacji zarzutu naruszenia prawa 29. W jednym zaś z 

wcześniejszych wyroków Trybunał stwierdził wręcz, że nawet likwidacja gminy nie stanowi naruszenia obywatelskiego prawa do samorządu, bo przecież obywatel

zostaje od razu przypisany do innej gminy…30


Na marginesie już tylko dodam, że ten sam problem dotyczy ochrony samodzielności gminy przy realizacji przypisanych jej zadań i kompetencji 31, a także

zasady adekwatności z art. 167 Konstytucji, która jest tłumaczona przez Trybunał w sposób skrajnie destruktywny dla stabilności finansowej samorządu 32.
Jak się zdaje, także Trybunał nie rozumie, że współcześnie decentralizacja nie polega jedynie na samodzielności w sferze imperium (jak to rozumiano w XIX w.),

dziś bowiem samorząd i decentralizacja stanowią podstawę samodzielnego zarządzania sprawami publicznymi przede wszystkim w rozumieniu gospodarczym, w systemie

sieciowym, a nie hierarchicznym, przez osiąganie korzyści społecznych i gospodarczych w skali lokalnej czy regionalnej, poprzez działanie na rzecz rozwoju danej

jednostki samorządu terytorialnego, organizowanie dostarczania usług publicznych, współdziałanie i zarazem konkurowanie z innymi samorządami, udział w rynkach

ponadlokalnych i ponadregionalnych itp., że zamiast aneksji terytorialnej należy podejmować współpracę z sąsiadami w celu realizacji zadań w szerszej skali. Trybunał nie 

rozumie, że skuteczna ochrona samodzielności samorządu stanowi działanie na rzecz rozwoju, należy więc ją chronić i wspierać, a nie przykrawać do ubieg¬łowiecznej

sztancy. Dziś samorząd na świecie stanowi najważniejszą rozwiniętą formę przedsiębiorczości publicznej, jest swoistą firmą, która działa na rzecz członków wspólnoty

(niczym spółka prawa handlowego na rzecz akcjonariuszy), i jak każda firma musi dysponować stabilnym potencjałem ekonomicznym, społecznym i terytorialnym. Gdy 

podczas ustnego uzasadnienia wyroku słyszę, że „samodzielność gminy jest wartością istotną, ale nie można jej absolutyzować”, wiem, że Trybunał właśnie wbił kolejny

gwóźdź do trumny polskiego samorządu.


Uważam, że to anachroniczne podejście ma swoje źródło w klasycznym, XIX-wiecznym podejściu do administracji jako wyłącznie gestora imperium, bez 

głębszego zainteresowania funkcjami zarządczymi samorządu 33, oraz w obalonej 20 lat temu zasadzie jednolitej władzy państwowej i przedmiotowym (a nie 

podmiotowym) traktowaniu samorządu, a także – jak przypuszczam – przynajmniej w części jest oparte na milczącym założeniu, że określenie „samorząd terytorialny”

pojawiło się w polskim prawie państwowym jeszcze za czasów PRL-u; skoro tak – skoro mamy ciągłość instytucjonalną, to i nie trzeba specjalnie zmieniać

orzecznictwa…Tkwimy w kokonie pojęć i podejść rodem z przeszłości. Na drodze od naturalizmu do etatyzmu doszliśmy do końca. Trzeba zawracać 34.



V



Być może głównym źródłem opisywanych nieporozumień i ich praktycznych skutków jest na poziomie teoretycznym zaniechanie przez współczesną polską doktrynę i 

ustawodawcę głębszego zainteresowania konstrukcją podmiotowości (osobowości) publicznoprawnej. Pojęcia tego nasze ustawodawstwo nie używa wprost, doktryna

zaś zajmuje się nim rzadko 35 lub marginesowo. Tymczasem w systemie zdecentralizowanym jest to podstawowa formuła określająca status podmiotu w 

prawie publicznym. Nie ma tu miejsca na szczegółowe omawianie tej kwestii, dość zaznaczyć, że konstrukcja ta nie odnosi się do „kompetencji” podmiotu, ani też do 

osobowości prawnej (mimo bliskości w nazewnictwie osobowość w prawie cywilnym i podmiotowość w prawie publicznym nie mają ze sobą wiele wspólnego), lecz do 

zakresu i charakteru odpowiedzialności publicznoprawnej podmiotu, która jest pełna i skutkowa. Tak jest z polskim samorządem, którego jednostki w myśl art. 16 ust. 2

Konstytucji wykonują zadania publiczne „w imieniu własnym i na własna odpowiedzialność” – co właśnie stanowi o odrębnej (od państwa) podmiotowości

publicznoprawnej jednostek samorządu terytorialnego. Podobnie widzi zakres odpowiedzialności samorządu EKSL w art. 3 ust. 1: „Samorząd lokalny oznacza prawo i 

zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i 

w interesie ich mieszkańców”. Artykuł 4 ust. 2 EKSL zaś stanowi: „Społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej

sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy”. A więc – pozytywnie określony zakres

odpowiedzialności i wyraźne wskazanie wyjątków co do możliwości działania (uprawnień).Formuła ta ma ogromne znaczenie dla zrozumienia – na bardziej szczegółowym

poziomie – omawianego dylematu zakresu działania (zakresu odpowiedzialności władz lokalnych przed wspólnotą samorządową, która stanowi korporację prawa

publicznego).


Gdy mieszkańcy mają pretensje do burmistrza, że nie jest uprzątnięty śnieg z głównego skrzyżowania w mieście, ten pewnie odpowie, że utrzymanie tych ulic nie należy

do jego zakresu działania, bo to skrzyżowanie drogi krajowej z drogą wojewódzką. A jednak to obywatele mają rację – wybrali swoje władze po to, by „sprawy publiczne

o znaczeniu lokalnym” były właściwie prowadzone; stan tego skrzyżowania jest niewątpliwie „sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym”. Burmistrz w tym zakresie nie ma

„kompetencji”, co nie zmienia faktu, że jest odpowiedzialny za ten stan rzeczy przed mieszkańcami.


Jeśliby szukać jakiejś analogii w prawie, by ta konstrukcja odpowiedzialności publicznoprawnej za „sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym”, za „zaspokojenie zbiorowych

potrzeb wspólnoty samorządowej”, za „rozwój lokalny” stała się na prostym przykładzie bardziej zrozumiała, być może trzeba przywołać jakąś znaną i oczywistą

konstrukcję prawną z innej dziedziny. Choć to wielkie uproszczenie, chciałbym podać tu przykład z bardzo odległej dziedziny – z zakresu prawa rodzinnego: „władza

rodzicielska”. Obowiązki rodziców wobec dziecka (odpowiedzialność za rezultaty) są w prawie ujęte generalnie i dotyczą jednakowo wszystkich rodziców, niezależnie od 

ich rzeczywistych możliwości i chęci, od różnych obiektywnych warunków i subiektywnych emocji 36 Podobnie jest z samorządem (np. z „władzami gminy”

– zob. tytuł 3 rozdz. u.s.g.); w myśl art. 163 Konstytucji „Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów

innych władz publicznych” – gmina, powiat województwo, każde z tych ogniw w swojej skali terytorialnej, z zastrzeżeniem uprawnień przypisanych innym władzom

37.Takie – szerokie – spojrzenie na zakres odpowiedzialności publicznoprawnej samorządu łatwiej pozwala zrozumieć istotę i znaczenie art. 7 ust. 1 w zw. z 

art. 6 u.s.g. dla określenia dopuszczalnego prawem zakresu działania gminy.



VI



Dodam jeszcze na koniec tych uwag, że także edukacja w zakresie administracji oparta jest na założeniach XIX-wiecznych (i PRL-owskich!). Tylko jedna bodaj polska

uczelnia kształcąca na tym kierunku ma akredytację EAPAA (European Association for Public Administration Accreditation) 38. Powód jest prosty –

główny moduł nauczania jest oparty wciąż na podejś¬ciu prawniczym, bez uwzględnienia dorobku innych dziedzin nauki i praktyki, przy czym jest to głównie klasyczne

podejście administracyjnoprawne, przed laty przydatne dla urzędników, w czym celują uniwersyteckie wydziały prawa. Tymczasem współczesna administracja publiczna

z jednej strony potrzebuje wykwalifikowanych prawników (bo ma do rozwiązania skomplikowane problemy prawne w licznych dziedzinach zarządzania publicznego), z 

drugiej – wielu innych specjalistów z różnych dziedzin lub generalistów, którzy potrafią takich specjalis¬tów znaleźć i właściwie wykorzystać.


Nie ma tu miejsca na rozwinięcie problemu edukacji administracyjnej, lecz nie jest przypadkiem, że podejście, które króluje w edukacji, jest wiodące także w 

orzecznictwie sądowym i konstytucyjnym, i w doktrynie: ogniskową jest pojęcie organu w jego klasycznym ujęciu administracyjnoprawnym, tj. jako nosiciela władztwa

publicznego. Ten aspekt był, jest i zawsze będzie istotny w administracji, ale dziś coraz ważniejsza jest rola organizatorska, jaką wypełniają władze publiczne, zarówno

rządowe, jak i samorządowe, w tym zaś zakresie rola klasycznego prawa administracyjnego maleje, zastępowana szerokim instrumentarium pochodzącym źródłowo z 

prawa cywilnego, choć w ujęciu proceduralnym dostosowanym do wykorzystania przez administrację (np. zamówienia publiczne, partnerstwo publicznoprawne,

instrumenty na rynku kapitałowym) 39. Przy tym trzeba mocno podkreślić, że ta rola organizatorska w niczym nie przypomina sloganów sprzed lat, gdy 

„organizatorska funkcja państwa socjalistycznego” była ubrana wyłącznie w strój uszyty z instrumentów administracyjnoprawnych, nieco tylko upstrzonych instytucjami

„obrotu uspołecznionego”, strój narzucony na szkielet zbudowany z centralizmu demokratycznego oraz kierowniczej roli partii komunistycznej.


Nie powinno więc dziwić, że obok „organu administracyjnego” coraz częściej pytamy o „podmiot administracji publicznej”, o jego dopuszczalny zakres działania poza

sferą władztwa publicznego, niekiedy zaś również poza sferą użyteczności publicznej (chociaż zawsze w ramach interesu/celu publicznego! – raz jeszcze zob.

przywoływane tu wielokrotnie przepisy art. 4 i art. 10 u.g.k. w zw. z art. 6 i art. 7 ust. 1 in principio u.s.g. oraz art. 2 i art. 3 pkt 3 u.z.p.p.r.). Rośnie rola pojęć

niedookreślonych w definiowaniu celów, warunków działania i ograniczeń, a wraz z tym znaczenie ekspertyz i ekspertów, coraz ważniejsza jest też w związku z tym

funkcja nowych procedur negocjacyjnych i decyzyjnych. Natomiast problemy kompetencyjne „organu” sprowadzają się wtedy do zasad skutecznej prawnie reprezentacji

podmiotu, w tym do kwestii przestrzegania właściwości w zakresie składanych oświadczeń woli oraz – co jas¬ne – do baczenia, by obowiązujące prawo było

przestrzegane w skomplikowanych meandrach obowiązującego ustawodawstwa, które zazwyczaj jest pisane „po staremu”.


dr hab. Michał Kulesza
jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego.








1Sam w tamtym okresie miałem wątpliwy zaszczyt doświadczyć tego mechanizmu kilkakrotnie, m.in. w 1986 r., gdy w „Problemach Rad Narodowych”

próbowałem opublikować Raport końcowy z badań „Model władzy lokalnej w systemie reformy gospodarczej”, które prowadziłem wraz z dużą grupą współpracowników

w latach 1982–1985 w ramach Problemu Węzłowego 11.10.VI. Prace przygotowane przez nasz Zespół zostały wydrukowane w niskonakładowym wydaniu „na 

prawach rękopisu” (Dział Poligrafii UW): „Model…”, t. 1–5 (1982–1985); część opracowań opublikowano także w czasopismach prawniczych i administracyjnych.

Natomiast mój Raport końcowy (t. 5) okazał się dla „Problemów Rad Narodowych” nie do przyjęcia i Pani Redaktor Naczelna napisała nawet w tej sprawie oficjalny list

do prof. Jerzego Harasimowicza – ówczesnego dziekana Wydziału Prawa i Administracji UW, że tekst ów podważa podstawowe zasady ustrojowe PRL, co zresztą –

obiektywnie rzecz biorąc – było zarzutem jak najbardziej prawdziwym. Por. uwagi na temat ówczesnych stosunków: J. Regulski, M. Kulesza, Droga do samorządu.

Od pierwszych koncepcji do inicjatywy Senatu (1981–1989), Warszawa 2009, zwłaszcza s. 11–15, 28–30, 45–58.

2H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 100–124, zob. też A. Zalewski, Nowe

zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, Warszawa 2007.

3Zob. ostatnio M. Bitner, M. Kulesza, Zasada legalizmu a zdolność kontraktowa jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny”

2009/6 i cyt. tam szeroko literatura przedmiotu, krajowa i obca, oraz orzecznictwo.

4Ale też – w nawiązaniu do głównego przesłania niniejszego wywodu – pragnę w kwestii imperium wskazać, że warte co najmniej zauważenia jest

rozróżnienie pomiędzy pojedynczą kompetencją władczą przypisaną ustawowo organowi jednostki samorządu terytorialnego a rozleglejszą „sferą władztwa” jednostki

samorządu terytorialnego w danej dziedzinie zarządzania publicznego, także zawsze dekretowaną ustawowo i z granicami ściśle zakreślonymi przez ustawę, lecz jednak

stanowiącą ujęcie znacznie szersze, pozwalające organom gminy skutecznie zrealizować złożone zadanie publiczne w tej dziedzinie, określone prawem.
Zauważa to na tle prawa planowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.10.2007 r. (II OSK 1191/07, LEX nr 400451): „Nie można podzielić

poglądu, że każda czynność organu gminy w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie tego poglą¬du

oznaczałoby przekreślenie istoty przedmiotowego władztwa, u którego podstaw leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania

określonych obszarów. Wystarczającą zatem podstawą do działania w ramach władztwa, o którym mowa, jest zespół przepisów ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i 

zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w szczególności art. 3 ust. 1, oraz ustawy z 8.03.1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.),

a zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 pkt 1. Inną natomiast kwestią jest ewentualne nadużycie władztwa planistycznego przez gminę i ta kwes¬tia podlega kontroli sądu

administracyjnego”.
W kontekście powyższego warto przypomnieć preambułę oraz przytoczyć przepisy art. 4 ust. 4 i 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124,

poz. 607 ze sprost., dalej: EKSL): „4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane

lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem; 5. W przypadku delegowania kompetencji

społecznoś¬ciom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania

tych kompetencji do warunków miejscowych”.
Warto zauważyć, że w znacznie węższym zakresie, aniżeli odnośnie do władztwa planistycznego, na gruncie obowiązujących przepisów można mówić o władztwie

podatkowym gminy, które ustawodawca de facto przekreślił, ograniczył je bowiem do poszczególnych kompetencji (choć nie musiał – zwłaszcza trudno uznać, że 

wymaga tego art. 84 Konstytucji RP czytany w powiązaniu z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

5Trzeba przypomnieć, że na gruncie prawa polskiego zdolność prawna jest niestopniowalna. Można ją mieć lub nie. Osobom prawnym przysługuje ona

zasadniczo w pełnym zakresie, ograniczenia zaś w tym względzie mogą wynikać z tzw. cech przyrodzonych tej osoby prawnej, z ustawy lub statutu osoby prawnej. Zob.

J. Frąckowiak, w: M. Safjan (red.), System Prawa Prywatnego. Tom 1. Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 2007, rozdział XV, s. 45–47.

6Tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.

7Dz. U. z 2005 r. Nr 155, poz. 1298 ze zm., dalej: u.s.k.

8Tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675 ze zm., dalej: u.k.f.

9Tak w wyroku WSA w Gliwicach z 19.07.2006 r. (I SA/Gl 927/06, LEX nr 195716), w którym uznano, że „Art. 2 ust. 2 ustawy o sporcie

kwalifikowanym nie może być samodzielną podstawą przyznania dotacji na rzecz klubów sportowych. Przepis ten ma charakter normy ogólnej i nie może być uznany za 

lex specialis stanowiący odrębną podstawę prawną przyznawania dotacji na rzecz klubów sportowych i wyłączający zasady przyznawania dotacji przez jednostki

samorządu terytorialnego, wynikające z ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym”. A wszystko dlatego, że – jak autorytatywnie stwierdził sąd –

„przedsięwzięcia związane z funkcjonowaniem sportu kwalifikowanego nie mieszczą się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym i nie stanowią zaspokojenia

zbiorowych potrzeb wspólnoty, o których mowa w art. 6, art. 7 ustawy o samorządzie gminnym”.
Podobnie w wyroku NSA z 13.03.2007 r. (II GSK 303/06, LEX nr 400248 oraz ONSAiWSA 2008/3, poz. 52), gdzie stwierdzono, że „Wspieranie udziału klubu

sportowego w rozgrywkach ligi zawodowej nie stanowi zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym”. „Nie 

można podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, jakoby udzielenie kwestionowanej dotacji miało służyć wprost realizacji innych niż udział w lidze

zawodowej celów, takich jak promocja miasta, popularyzacja dziedziny sportu czy kreowanie pozytywnych wzorców dla dzieci i młodzieży”.

10(10)Najdokładniej problematykę tę w literaturze polskiej zgłębił w latach 60. ub. wieku Tadeusz Kuta – T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w 

administracji, Wrocław 1963 oraz Aspekty prawne działań administracji publicznej w organizowaniu usług, Wrocław 1969.

11Informacja z mediów (stacja TVN; program, w którym brałem udział): RIO we Wrocławiu wyczytała z art. 17 ustawy o systemie oświaty zakaz

bezpłatnego dowożenia dzieci do szkoły z odległości bliższej niż 3 km, podczas gdy przepis ten wyraźnie stanowi tylko to, iż gmina ma obowiązek bezpłatnego dowożenia

dzieci z odległości dalszej niż 3 km.

12„Nie ma żadnego przepisu, który pozwalałby gminom na tego typu dotacje – mówi prezes RIO we Wrocławiu. – Z tego powodu uważamy, że takie

wsparcie finansowe wspólnot nie jest niczym innym niż tylko pomocą dla osób prywatnych podnoszącą wartość nieruchomości prywatnych. Nie można więc jej zaliczyć

do zadań włas¬nych gminy”, „Rzeczpospolita” z 4.11.2004 r., tamże wyrok NSA w tej sprawie z 21.10.2008 r. (II GSK 411/08): „Ustawa o finansach publicznych ani

przepisy szczególne nie określają, co rozumieć należy pod pojęciem cele publiczne, o jakich mowa w art. 176 ust. 1 u.f.p., lecz w literaturze przedmiotu zasadnie podnosi

się, że realizację celów publicznych należy kojarzyć przede wszystkim z działaniami mającymi na celu zaspokajanie potrzeb wspólnoty zbiorowej, nie zaś jednostkowych.

(…) Zaspokajanie potrzeb określonej wspólnoty mieszkaniowej nie stanowi zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Przez wspólnotę należy bowiem rozumieć

wspólnotę gminy, a nie wspólnotę ograniczoną tylko do części ściśle określonego kręgu mieszkańców, na których w dodatku spoczywa ustawowy obowiązek

partycypowania w kosztach związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej”. Zob. też wcześniejszy wyrok NSA we Wrocławiu w analogicznej sprawie – przyp. 19.

13Uchwałą nr X/2949/2009 z 5.05.2009 r. Kolegium RIO w Rzeszowie stwierdziło nieważność uchwały budżetowej gminy S.W., która przeznaczyła

środki na budowę kompleksowej bazy naukowodydaktycznej dla szkolnictwa wyższego, notabene czyniąc to w Strategii Rozwoju Gminy (por. art. 3 pkt 3 ustawy o 

zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej: u.z.p.p.r.) i w ramach obowiązującego Programu Operacyjnego Polska

Wschodnia, a więc w ramach mechanizmu stworzonego przez tę ustawę.. Oczywiście, RIO domaga się od gminy innej jeszcze „szczegółowej podstawy prawnej”, której 

wg RIO nie dają ani przepisy art. 6 i art. 7 ust. 1 in principio u.s.g., ani art. 4 i art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.,

dalej: u.g.k.), ani art. 90 ust. 1–2 ustawy o szkolnictwie wyższym, ani nawet art. 2 i art. 3 pkt 3 u.z.p.p.r. oraz Strategia Rozwoju Gminy i zatwierdzony Program

Operacyjny, gdzie wspomniane przedsięwzięcie jest expresis verbis przewidziane: „Realizacja nowych inwestycji na potrzeby uczelni wyższych powinna być

realizowana przez uczelnię wyższą we własnym zakresie, ze środków określonych w art. 94 ust. 1 pkt 10 oraz art. 98 ust. 1 prawa o szkolnictwie wyższym. Brak

podstaw prawnych do realizacji przez gminę (…) budowy obiektów dla potrzeb uczelni wyższych, gdyż stanowią one zadania z zakresu szkolnictwa wyższego,

realizowane przez uczelnię, a jednocześnie wykraczające poza zakres zadań własnych gminy” [podkreśl. – M.K.], OwSS 2009/3, poz. 68. Por. także poniżej przyp.

16.Na szczęście wyrokiem z 20.08.2009 r. WSA w Rzeszowie (I Sa/Rz 629/09, niepubl.) stwierdzono, że „Wydatki inwestycyjne zaplanowane w zakwestionowanej

uchwale dotyczą budynku dydaktycznego (…) na gruncie należącym do gminy S. (…) Gmina nie zamierza prowadzić działalności w zakresie szkolnictwa wyższego, lecz 

chce przygotować bazę dla potrzeb wykonywania tego szkolnictwa przez szkołę wyższą. W istocie zatem gmina chce realizować własne inwestycje, które będą

służyć nie tylko uczelni wyższej, ale również mieszkańcom oraz rozwojowi gminy” [podkreśl. – M.K.]. Oceniam, że RIO nie tylko dokonała błędnej wykładni zakresu

działań miasta, ale wykroczyła poza dopuszczalny zakres sprawowanego nadzoru. Izba ma obowiązek badania uchwały budżetowej wyłącznie pod kątem jej zgodności z 

prawem (kryterium legalności). W tym bowiem przypadku RIO wypowiedziała się o sposobie wykonywania zadań przez gminę i dokonała oceny celowości wykonywania

zadań własnych przez gminę, negując w istocie czynności prawne dotyczące rozporządzania mieniem gminnym (wybudowanie i udostępnienie inwestycji).

14Por. wyrok NSA w Lublinie z 17.03.1995 r. (SA/Lu 2303/94, LEX nr 24544 oraz OwSS 1996/1, poz. 26): „W zakresie sposobu uchwalenia budżetu

gminy ograniczenia jej samodzielności wynikają głównie z przepisów ustawy z 5.01.1995 r. – Prawo budżetowe, chociaż mogą być one zawarte również w przepisach

innych ustaw, z tym że muszą to być ograniczenia wyraźnie sformułowane i nie mogą być wyprowadzone w drodze wnioskowania” [podkreśl. – M.K.].

15Takich sytuacji jest wiele; negując samodzielne znaczenie art. 6 i art. 7 ust. 1 in principio u.s.g. oraz podobnych przepisów o charakterze ogólnym

zawartych w ustawie o gos¬podarce komunalnej (art. 4 i art. 10) oraz w wielu ustawach działowych, w praktyce zarządzania organy nadzoru na szeroką skalę blokują

rozwój lokalny. Trzymając się podanego wyżej przykładu szkolnictwa wyższego, można wskazać kuriozalne uzasadnienie wyroku NSA w Katowicach z 15.05.2000 r. (I 

SA/Ka 473/00, LEX nr 41966 oraz OwSS 2000/3, poz. 87): „Wprawdzie katalog spraw określonych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru

zamkniętego, ale z faktu sprecyzowania zadań w odniesieniu do szkół niższego szczebla można zasadnie wyprowadzić wniosek, że pominięcie szkół wyższych było

celowym zabiegiem ustawodawcy” [podkreśl. – M.K.].

16Rada Miasta postanowiła ustanowić, w drodze uchwały, nagrodę „Społecznik Roku”, wskazując w uzasadnieniu, że celem tej nagrody jest

„wzmacnianie na terenie gminy działań społecznych”, realizacja „idei budowy społeczeństwa obywatelskiego”, „wyzwalanie w mieszkańcach wrażliwości społecznej”.

WSA w Rzeszowie w wyroku z 27.02.2008 r. (II SA/Rz 706/07, LEX nr 394051 oraz NZS 2008/3, poz. 53) z pełną powagą stwierdził, że „żaden z przepisów ustawy o 

samorządzie gminnym (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 17 i 19) nie stanowi wprost o możliwości ustanowienia przez radę gminy swojej nagrody za działalność

społecznikowską”..

17Wyrok NSA w Gdańsku z 6.12.2000 r. (I SA/Gd 2038/99, LEX nr 48825 oraz OSP 2001/11, poz. 158, a także OwSS 2001/3, poz. 104): „Promocję

miasta jako centrum turystycznego można uznać za zadanie własne gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeśli jej zakres (realny krąg

potencjalnych klientów), forma, koszt i wiarygodność kontrahenta pozwala na rac¬jonalne założenie, że wspólnota samorządowa osiągnie wymierne korzyści z napływu

dodatkowej liczby turys¬tów”, i dalej m.in.: „W sytuacji kryzysu w rybołówstwie morskim podstawą rozwoju Ł., decydującą o powodzeniu ekonomicznym mieszkańców,

może być jedynie turystyka. W tym celu dużym nakładem środków zbudowano w Ł.. port jachtowy i promocja tegoż oraz walorów wypoczynkowych miasta, szczególnie

podczas nagłośnionego rejsu dookoła świata, może mieć podstawowe znaczenie dla sukcesu ekonomicznego portu i związanych z nim usług. Argumentacja RIO z 

odpowiedzi na skargę o braku związku między wielkością nakładów a konkretnymi korzyściami promocyjnymi nie przekreślała celowości tych wydatków dla rozwoju

społeczności lokalnej”. I wreszcie: „Zarzuty strony skarżącej odnośnie naruszenia przez zaskarżoną uchwałę RIO przepisów art. 6 i 51 cyt. ustawy o samorządzie

gminnym były uzasadnione. Z powyższych unormowań wynika samodzielność gminy w prowadzeniu gospodarki finansowej i zasada objęcia zakresem działania

gminy wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań tych należy zaspokojenie

zbiorowychpotrzeb wspólnoty, których katalog z art. 7 ustawy ma charakter otwarty (przykładowy)” [podkreśl. – M.K.].

18Oto przykład z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 9.08.2007 r. (I SA/Łd 220/07, LEX nr 307045 oraz OwSS 2007/4, poz. 102), w którym chodziło

o przeznaczenie środków gminy na remont drogi leśnej zwyczajowo używanej przez mieszkańców, ale będącej własnością Skarbu Państwa we władaniu nadleśnictwa:

Wprawdzie do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty [podkreśl. – M.K.], w tym zaś m.in. w zakresie dróg gminnych (art. 7

ust. 1 pkt 2 u.s.g.), nie oznacza to jednak, że obowiązkiem gminy jest utrzymanie czy też partycypacja w kosztach remontu dróg o charakterze wewnętrznym,

położonych na cudzym gruncie, nawet jeżeli służą one jako drogi dojazdowe do posesji niektórym spośród mieszkańców gminy. Oznacza to zatem, iż gmina nie ma

prawa finansować ze środków publicznych remontu tejże drogi” [podkreśl. – M.K.]. Tu właśnie wyraźnie widać, jak Sądowi pomylił się obowiązek gminy z jej

uprawnieniem…I jeszcze przykład dotyczący uchwały Rady Miejskiej w K. w sprawie dofinansowania, w pewnym określonym zakresie, zadań podejmowanych przez 

wspólnoty mieszkaniowe. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wspólnoty mieszkaniowe jako podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w 

celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać dotacje na zadania publiczne, inne niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego. Wskazano też, że budynki

wspólnot to nieruchomości kilkudziesięcioletnie, wymagające znacznych nakładów, których współwłaściciele nie są w stanie zgromadzić, a wykonanie remontów wpłynie

na poprawę estetyki miasta turystycznego K. Dla RIO oraz następnie WSA we Wrocławiu sama uchwała Rady nie była wystarczająca do uznania, że wskazany

problem jest w K. „sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym”, stanowiąc tym samym „cel publiczny” w rozumieniu art. 176 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U.

z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.). W wyroku I SA/Wr 1279/07 z 15.11.2007 r. (LEX nr 369929 oraz OwSS 2008/2, poz. 50) stwierdzono, że „Dotowanie

realizacji zadań jednostki samorządowej musi dotyczyć zadań w ogóle należących do zakresu działania gminy”, natomiast „w ocenie Sądu za zadanie takie nie można

uznać działalności określonej w uchwale Rady Miejskiej”.

19Tak w cyt. wyżej uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie (II SA/Rz 706/07) – przyp. 16: „Stanowisko organu nadzoru znajduje także wsparcie w 

konstytucyjnej zasadzie legalizmu działania organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Nie ulega wątpliwości, że samorząd terytorialny należy zaliczyć do „władzy publicznej”. Jego działania zatem muszą posiadać stosowne podstawy prawne, a kompetencji

do działania uchwałodawczego rady gminy nie można w związku z tym domniemywać”. Oczywiście, skład orzekający WSA w Rzeszowie nie zająknął się nawet o 

istnieniu w ustawie o samorządzie gminnym przepisu art. 6 – nie ma go: art. 6 u.s.g. nie jest „przepisem prawa”, jego ust. 1 nie zawiera ogólnej podstawy ramy prawnej

do podejmowania przez gminę spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, ust. 2 zaś nie wskazuje kompetencji do podejmowania w takich sprawach rozstrzygnięć, gdy brak

jest szczegółowej podstawy prawnej w ustawach szczególnych.

20Postanowienie TK z 11.04.2007 r. (K 2/2007), OTK-A 2007/4, poz. 43.

21Zob. M. Bitner, M. Kulesza, Zasada legalizmu

22Por. choćby art. 4 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z 20.07.1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185).

23Oto kilka przykładów:Cyt. już poprzednio wyrok NSA w Lublinie z 17.03.1995 r. (SA/Lu 2303/94, LEX nr 24544 oraz OwSS 1996/1, poz. 26): „W 

zakresie sposobu uchwalenia budżetu gminy ograniczenia jej samodzielności wynikają głównie z przepisów ustawy z 5.01.1995 r. – Prawo budżetowe, chociaż mogą być

one zawarte również w przepisach innych ustaw, z tym że muszą to być ograniczenia wyraźnie sformułowane i nie mogą być wyprowadzone w drodze wnioskowania.

Przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 16 ust. 3 i 4, a także art. 17 ustawy – Prawo budżetowe, na które powołuje się skarga, nie zawierają zakazów dla rad gmin w 

zakresie dotowania przez nie m.in. organizacji społecznych, których działalność obejmuje teren gminy”. I druga teza tego samego wyroku (LEX nr 68933 oraz
ST 1996/5, s. 69): „W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym,

niezastrzeżone dla innych podmiotów, przy czym gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 ustawy). Oznacza

to, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych na swoim terenie jest suwerenna, a jej uprawnienia w tym zakresie mogą być

ograniczane tylko przepisami ustaw” [podkreśl. – M.K.].Wyrok NSA w Katowicach z 22.09.1997 r. (I SA/Ka 1308/97, LEX nr 33220 oraz OSP 1998/7–8, poz.

133): &#8222