Wyróżnik
Aby przybliżyć, o co chodzi, zacytujmy kilka przepisów prawa znajdujących się w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych7 :
„Przy sporządzaniu pism w formie dokumentu elektronicznego wykorzystuje się wzory dokumentów elektronicznych, które zawierają wyróżnik określający szczegółowo zakres użytkowy dokumentu elektronicznego” 8 ;

oraz

„Organy administracji publicznej przekazują do centralnego repozytorium oraz udostępniają w Biuletynie Informacji Publicznej wzory pism w formie dokumentów elektronicznych. Przy sporządzaniu wzorów pism stosuje się międzynarodowe standardy dotyczące sporządzania dokumentów elektronicznych przez organy administracji publicznej, z uwzględnieniem konieczności podpisywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym. Minister właściwy do spraw informatyzacji udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej zasady tworzenia wyróżników, o których mowa w ust. 3” 9 .

A więc jeśli chcemy sporządzić pismo w formie elektronicznej, musimy wykorzystać do tego wzór, który zawiera wyróżnik. Czymże jest ten wyróżnik? W przywołanym rozporządzeniu znajdujemy też jego definicję: jest to „element struktury logicznej dokumentu elektronicznego służący do automatyzacji obsługi pism w formie elektronicznej, a w szczególności pozwalający na automatyczne ich przekazywanie według kompetencji właściwym organom” 10 .

Z powyższego wiemy więc, że wyróżnik:

1) jest elementem struktury logicznej dokumentu elektronicznego;
2) ma pozwolić na automatyczne przekazywanie pism właściwym organom.

Nie będziemy zanudzać czytelników rozważaniami, czym jest „właściwy organ” wymieniony w tym miejscu, pozostawiając ten problem prawnikom. Przypuszczamy jednak, że organem nie jest referent w urzędzie, który sprawę załatwia. Ustalmy więc, że dzięki „wyróżnikowi” pismo zostanie automatycznie dostarczone do organu, czyli np. do ministra spraw wewnętrznych i administracji (a w praktyce do ministerstwa). Załóżmy, że dalej urząd sobie poradzi i dostarczony automatycznie dokument przekaże do odpowiedniego referenta – nieistotne, w jaki sposób to zrobi, ponieważ wyróżnik ma pozwolić na dostarczenie pisma do właściwego organu.

Tak więc, aby móc sporządzić pismo w postaci elektronicznej (albo umożliwić komuś sporządzenie takiego pisma), musimy stworzyć wzór zawierający wyróżnik, po czym umieścić ten wzór w Centralnym Repozytorium. Jak wynika z § 3.3 rozporządzenia, wyróżnik ma określać szczegółowo zakres użytkowy dokumentu elektronicznego.

Chcąc być z zgodzie z prawem, sprawdzamy zatem, czym jest ów zakres użytkowy, który musi szczegółowo określić nasz wyróżnik. Odpowiednią definicję znajdziemy w § 2 pkt 4: „zakres użytkowy dokumentu elektronicznego – zawartość dokumentu elektronicznego zdefiniowaną przez określenie struktury logicznej dokumentu elektronicznego zgodnie z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa oraz rodzaju spraw załatwianych przez podmiot publiczny”. A więc zakres użytkowy to nic innego, jak zawartość zdefiniowana przez określenie struktury logicznej dokumentu elektronicznego. Proste, prawda?

Sprawdźmy zatem, co to jest struktura logiczna dokumentu elektronicznego. Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia jest to „sposób ułożenia informacji w dokumencie elektronicznym zdefiniowany poprzez określenie elementów informacyjnych tego dokumentu oraz powiązań między nimi”.

Prosimy Cię teraz, Drogi Czytelniku, o skupienie, ponieważ postaramy się uporządkować to, czego można było dowiedzieć się z cytowanych przepisów.

Wyróżnik określa szczegółowo zakres użytkowy.

Zakres użytkowy to zawartość dokumentu

zdefiniowana przez

określenie… struktury logicznej dokumentu.

Struktura logiczna dokumentu to sposób ułożenia informacji w dokumencie

zdefiniowany przez

określenie elementów informacyjnych i powiązań między nimi.

Jednocześnie wyróżnik sam jest elementem struktury logicznej dokumentu.
Wyróżnik więc zgodnie z definicją jest elementem struktury logicznej
dokumentu, ale jednocześnie przez to, że określa szczegółowo zakres użytkowy, który jest zawartością zdefiniowaną przez określenie struktury logicznej … my się pogubiliśmy. A nasz Drogi Czytelnik?

Pozostaje nadzieja, że nieco światła na wyróżniki rzuci minister właściwy do spraw informatyzacji, ogłaszając w Biuletynie Informacji Publicznej zasady ich tworzenia, do czego zobowiązuje go § 2 pkt 3 rozporządzenia. Na razie jednak zasady te nie zostały ogłoszone i jeśli chcemy tworzyć pisma w postaci elektronicznej, musimy poradzić sobie sami. Ale co będzie, jeśli przygotujemy wyróżniki niezgodne z zasadami tworzenia pism, które zostaną ogłoszone… później?

Nie tak dawno ruszyło (ponoć, bo strona http://www.crd.gov.pl/ już od wielu miesięcy nawet się nie otwiera…) Centralne Repozytorium Wzorów Pism w Formie Dokumentów Elektronicznych, o czym MSWiA poinformowało w specjalnym komunikacie z 20 czerwca 2007 r11 . Tamże znajdujemy dokument zatytułowany Definicja struktury danych XSD dla opisu wzorów dokumentów elektronicznych przyjmowanych w Centralnym Repozytorium Dokumentów12 . Zawiera on między innymi przykładowy wzór … wzoru dokumentu elektronicznego. Przypomnijmy, że z rozporządzenia wynika, iż „przy sporządzaniu pism w formie dokumentu elektronicznego wykorzystuje się wzory dokumentów elektronicznych, które zawierają wyróżnik określający szczegółowo zakres użytkowy dokumentu elektronicznego”. Niestety, w ogłoszonym wzorze nie znaleźliśmy wyróżnika, który miałby pozwolić na automatyczne przekazywanie pism właściwym organom. A może źle szukaliśmy?

Najbliższym „wyróżnikowi” elementem w ogłoszonym przez MSWiA dokumencie wydaje się być który według znajdującej się tam definicji „określa numer w Jednolitym Rzeczowym Wykazie Akt wskazujący na zakres użycia wzoru”. A przecież z powyższych definicji prawnych wynika, że wyróżnik określa właśnie zakres użytkowy13 dokumentu elektronicznego. W załączonym przykładzie znajdujemy nawet hipotetyczną wartość takiego elementu, a mianowicie: „2341”.

Jak myślisz, Drogi Czytelniku: czy na podstawie haseł Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt będziemy w stanie automatycznie przekazać dokumenty powstałe na podstawie takiego wzoru do właściwych organów? A więc nie jest raczej wyróżnikiem.

To może wyróżnikiem jest jeden z następujących elementów:

http://crd.gov.pl/2007/06/07/12/wniosek.xml
http://crd.gov.pl/2007/06/07/12/wniosek.xsd
http://crd.gov.pl/2007/06/07/12/wniosek.xsl

Czy jednak taki wyróżnik określa szczegółowo zakres użytkowy dokumentu elektronicznego i zarazem pozwala na automatyczne dostarczanie właściwym organom?
Nie odpowiemy na to pytanie, bo po prostu… nie wiemy, w jaki sposób miałoby się to odbywać.

Zastanówmy się teraz przez moment, co się stanie, gdy przyjmiemy proponowaną przez nas na początku niniejszego artykułu koncepcję budowy CRD jako miejsca, w którym znajdują się „centralne wzory”, następnie pobierane przez poszczególne organy i wykorzystywane do tworzenia elektronicznych formularzy. W takim przypadku cała koncepcja „wyróżnika”, który miał powodować, że pismo stworzone na podstawie wzoru będzie trafiało do odpowiedniego podmiotu, jest niemożliwa do zrealizowania. A to dlatego, że wzór obowiązujący wszystkich („centralny”, umieszczony w CRD) nie będzie miał przecież zaszytej w nim informacji, do kogo ma trafić dokument stworzony na jego podstawie. Informacje te będą się znajdowały już w samym formularzu, stworzonym na bazie „surowego” wzoru z CRD. Wydaje się logiczne, prawda? Ale aby tak mogło być, konieczna jest zmiana przepisów – i to praktycznie całościowa, jako że mamy do czynienia de facto ze zmianą całej filozofii myślenia o CRD i elektronicznych formularzach. I wydaje się to po prostu konieczne, jeżeli nie chcemy zabrnąć w ślepą uliczkę! Owszem: wymaga to pewnego wysiłku, przede wszystkim intelektualnego, ale za to wzorów nie będzie tyle, ile mamy podmiotów zinformatyzowanych, ale tylko tyle, ile potrzeba. W zasadniczy sposób uprości to całą koncepcję informatyzacji. Procesy związane z automatyzacją procesów będą realizowane poprzez logikę systemów informatycznych budowanych i przeznaczonych do obsługi podmiotów.

Co należy umieścić w CRD?
W CRD należy umieścić:
1) schemat XSD wzoru,
2) plik XLS (do wizualizacji pliku XML),
3) ponadto należy dołączyć plik XML z metadanymi odnoszącymi się do wzoru.

Należy rozważyć także obowiązek dołączenia do wzoru:
1) przykładu wypełnionego formularza,
2) instrukcji wypełniania.

Zauważmy, że nie ma potrzeby tworzenia żadnego wyróżnika – potrzebny jest jedynie „identyfikator wzoru”.
No właśnie, można więc zapytać: po co plik z metadanymi? Otóż zauważmy, że „wzór” jest też dokumentem elektronicznym i musi mieć określone niezbędne elementy (nie mylić z niezbędnymi elementami, które mają znaleźć się w strukturze dokumentu powstałego na jego podstawie!), w tym swój identyfikator. I wystarczy, żeby ten identyfikator (wzoru) był obligatoryjnie wpisywany do każdego dokumentu tworzonego na jego podstawie, co będzie znakomicie „robiło za wyróżnik”, czyli inaczej unikatowy identyfikator wzoru dokumentu elektronicznego. Należy przy tym zaznaczyć, że wcale nie musi to być URL (URI) miejsca w CRD. Do tworzenia takiego identyfikatora można bowiem zastosować w zasadzie dowolną numerację. W ten sposób możemy uzyskać jednolite identyfikatory wskazujące na wzory.

Praktyczne korzystanie z CDR
W proponowanym modelu podmioty administracji publicznej (urzędy gmin, starostwa, urzędy wojewódzkie, marszałkowskie i inne) pobierałyby z CRD wzory, które są przez nie wykorzystywane w toku załatwiania spraw, zgodnie z ich właściwością rzeczową.

Jak praktyce mogłoby się to odbywać?

1) Organ uprawniony do korzystania z CRD miałby możliwość pobrania wzoru do swojego systemu, za pomocą którego organ powinien stworzyć własny e-formularz (na podstawie pobranego wzoru – XSD i XSL).
Sprawą wtórną jest natomiast to, jakich narzędzi użyje się do stworzenia tego e-formularza! Może to być np. Microsoft Office InfoPath z serwerem SharePoint Web Forms Server, Lotus Forms (Technologia XForms) z WebSphere Server, a może być to równie dobrze inne, nawet autorskie rozwiązanie. Wszak najważniejsza jest struktura e-formularza, czyli jego zgodność z „wzorem centralnym”. Kierując się zasadą Racjonalnego Ustawodawcy, przyjmujemy przy tym, że zamysłem MSWiA nie jest z całą pewnością promowanie jakiegoś konkretnego, firmowego rozwiązania obsługi plików XML. Pamiętajmy, że elektroniczny formularz to oprogramowanie, które tworzy dokument zgodny ze wzorem, a nie sam plik XSL, który służy tylko do wizualizacji gotowego pliku XML.
2) Utworzony e-formularz udostępnia się obywatelowi lub instytucji celem tworzenia dokumentu elektronicznego zgodnego ze wzorem. Dokument ten jest podpisywany elektronicznie.
3) Utworzony dokument elektroniczny jest walidowany – czyli sprawdzana jest jego poprawność i zgodność ze wzorem. Mówiąc wprost: dla zapewnienia prawidłowego działania całego systemu konieczne, ale zarazem wystarczające jest jedynie to, aby „wynikowy XML” (tworzony po wypełnieniu elektronicznego formularza) był zgodny ze schematem XSD odpowiedniego wzoru dokumentu opublikowanego w CRD.
4) Utworzony i sprawdzony dokument elektroniczny jest przesyłany do urzędu za pomocą jego elektronicznej skrzynki podawczej.

LRD – Lokalne Repozytorium Dokumentów

Lokalne Repozytorium Dokumentów może służyć pojedynczemu urzędowi lub większej (w zasadzie dowolnej liczbie) podmiotów. Racjonalne wydaje się tworzenie LRD na poziomie województwa, niemniej jednak ma to swoje uzasadnienie również w odniesieniu do powiatu – jednego lub kilku.
Nie należy mylić Lokalnego Repozytorium Dokumentów z omawianym wyżej Centralnym Repozytorium Dokumentów – są to dwa zupełnie różne systemy.

1) W CRD (według proponowanej przez nas koncepcji) znajdują się wzory dokumentów elektronicznych do pobrania przez upoważnione podmioty i tworzenia na ich podstawie e-formularzy;
2) W LRD umieszcza się wzory elektronicznych dokumentów, na podstawie których tworzone są e-formularze wykorzystywane w procesie załatwiania spraw przez urzędy i inne podmioty, których nie określono w CRD.

Wzory dokumentów przechowywane w LRD mogą być rozwinięciem wzoru centralnego, są one bowiem dodatkowo personalizowane pod kątem wykorzystania dokumentu elektronicznego „w terenie”. Na podstawie tych wzorów tworzone są e-formularze wykorzystywane przez konkretny podmiot – zawierające odpowiednie pola z ustawionymi wartościami domyślnymi – np. nagłówki, nazwa adresata i inne dane pozwalające na automatyzację procesu załatwiania sprawy, czyli przekazania jej do właściwego urzędu.

W urzędzie, do którego trafi taki dokument elektroniczny utworzony na podstawie wzoru z LRD, następuje proces „rozpoznania formularza” przez system EOD i skierowania go na odpowiednią ścieżkę WorkFlow, o ile tego typu system jest zaimplementowany. Jeżeli nie, to procedowanie z otrzymanym e-formularzem odbywa się ręcznie – ale też jest możliwe.

Serwer e-formularzy

Modułem LDR powinien być serwer e-formularzy, umożliwiający pobranie wybranego wzoru formularza, wyświetlenie go interesantowi celem wypełnienia, podpisania i wysłania do urzędu za pośrednictwem jego elektronicznej skrzynki podawczej.

Zauważmy, że logika użycia e-formularzy w celu automatyzacji procesu przekazywania dokumentów elektronicznych utworzonych za pomocą e-formularza do odpowiednich urzędów (pierwszy etap procesu), a następnie wszczynania na podstawie przyjętego e-formularza stosownego procesu WorkFlow w systemie EOD nie jest i nigdy nie będzie zaszyta w żadnym „wyróżniku”! Logika ta zawsze będzie fragmentem systemu LDR i EOD, a nie CRD. Aby zbudować taką logikę, wystarczy, aby w CRD znajdowały się następujące dane:

1) Symbol formularza (np. B-11);
2) Nazwa formularza (np. „Pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego”);
3) Data obowiązywania od dnia;
4) Data obowiązywania do dnia;
5) Odwołanie do aktu prawnego wraz z którym opublikowano formularz (do identyfikatora aktu prawnego);
6) Podstawa prawna ustalenia wzoru formularza (chodzi o przepis ustawy zawierający delegację dla właściwego organu do wydania określonego aktu wykonawczego i ustalenia danego wzoru formularza);
7) Grupowanie – tematyka;
8) Grupowanie – przypadki użycia.

– przy czym kluczowe znaczenie w tym kontekście mają dane wymienione w pkt 1–4.

Zauważmy, że wśród niezbędnych danych nie został wymieniony symbol JRWA. To nie jest przypadek. Z symbolami tymi będzie problem, dopóki nie powstanie jeden wspólny RWA dla całej administracji publicznej.
JRWA pominięto jednak przede wszystkim dlatego, że umieszczenie ich w tym miejscu było poważnym błędem merytorycznym. Otóż o tym, czy dany dokument należy zakwalifikować pod dany symbol, decyduje treść tego dokumentu. W praktyce kwalifikacja ta dokonywana jest w procesie załatwiania sprawy. Warto zauważyć, że jeden formularz może być wykorzystywany w procesie załatwiania różnych spraw i w zależności od tego będzie przyporządkowywany do odpowiednich symboli RWA.
Zauważmy jeszcze i to, że jeżeli chcemy pozwolić obywatelom i instytucjom wysłać każde pismo w postaci elektronicznej, to musielibyśmy od razu przewidzieć wszystko co tylko może przyjść do urzędu, sklasyfikować to i do wszystkiego zrobić e-formularze. Wydaje się, że to za duże zadanie praktyczne. A ponadto trzeba pozwolić na to, aby można było wysłać także pismo niesklasyfikowane we wzorze, za czym zawsze będziemy optować. W odniesieniu do takiego „wzoru ogólnego” w ogóle nie ma możliwości określenia żadnego typu grupowania, czy to według JRWA, czy według „grup spraw” itp. I chociaż taki „wzór ogólny” nie rozwiązuje problemu, ale daje możliwość rozłożenia w czasie pełnego wdrożenia wszelkiego rodzaju e-formularzy. I co bardzo ważne – do czasu opracowania tych wszystkich e-formularzy nie zatrzymuje się pracy urzędu, po prostu pozwala się w miarę normalnie pracować…

Zamiast zakończenia

Zadamy teraz Drogim Czytelnikom pytanie, prosząc o chwilę zastanowienia, zanim Państwo odpowiecie:

Czy podpisując swym odręcznym podpisem dokument papierowy, zgodzilibyście się na to, żeby ktoś mógł dowolnie przestawiać treść znajdującą się na papierze? Przecież podpisujecie to w takiej właśnie kolejności i w takim układzie…

A czy podpisując dokument elektroniczny, zgodzilibyście się na to, że ktoś – nie naruszając integralności podpisanego dokumentu – może kiedyś poprzestawiać podpisaną przez Was treść, którą akurat widzicie na ekranie?

My byśmy się nie zgodzili. I dlatego podpisywać powinno się XML+XSL (a może nawet wynikowy plik np. XHTML, PDF, XPS czy inny), aby zapewnić nienaruszalność tego, co faktycznie widzieliśmy na ekranie, podpisując dokument. To również poddajemy pod rozwagę.
Przedstawiając naszą koncepcję CRD, z konieczności w bardzo ogólnym zarysie, przede wszystkim chcemy zachęcić do zastanowienia się nad problemem i wywołać szerszą, merytoryczną dyskusję na ten temat. Czasami bowiem lepiej jest zawrócić i wejść na prawidłową ścieżkę, aniżeli brnąć w złym kierunku. Jesteśmy otwarci na kontrargumenty i wymianę zdań. Ze względu na ograniczone ramy artykułu szereg ważnych kwestii nie zostało nawet poruszonych, jak chociażby rozwiązanie problemu walidacji formularzy tworzonych na podstawie wzorów centralnych i lokalnych czy też zapewnienia spójności i jednoznaczności znaczników XML używanych do tworzenia e-formularzy.
Wszystko to są sprawy o podstawowym znaczeniu. Zainteresowanych problematyką zapraszamy do rzeczowej, konstruktywnej dyskusji.


7 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2006 r. w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2006 r., Nr 227, poz. 1664.
8 Jw. – § 3. 3.
9 Jw. – § 3.5.
10 Jw. – § 2 pkt 3.
11 http://www.mswia.gov.pl/portal/pl/2/4757/
12 Tu zwróćmy uwagę na małą nieścisłość: „Centralne Repozytorium Dokumentów” to przecież inna nazwa niż wymieniona w komunikacie nazwa „Centralne Repozytorium Wzorów Pism w Formie Dokumentów Elektronicznych”.
13 Przyznaję, że dopuściliśmy się pewnej manipulacji, ponieważ w definicji jest „zakres użytkowy”, a w przykładzie będącym załącznikiem do komunikatu MSWiA jest „zakres użycia”. Wynika to jednak tylko z tego, że usilnie szukaliśmy wyróżnika.

Zobacz część I artykułu „Odblokować e-administrację!” >>>

Więcej informacji na ten temat znajdą Państwo TUTAJ >>>