2.3. Opłata adiacencka w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości
2.4. Opłata adiacendka w związku z geodezyjnym podziałem nieruchomości
3. Wymiar i pobór opłaty adiacenckiej na tle wyników kontroli Najwyższej Izby Kontroli
4. Zakończenie

2.3. Opłata adiacencka w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości

Opłatę adiacencką zobowiązane są wnosić także podmioty (właściciele i użytkownicy wieczyści), które otrzymały nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Przesłankę poboru opłaty z tego tytułu stanowi wzrost wartości nieruchomości otrzymanych po scaleniu i podziale w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Ogólną charakterystykę konstrukcji tej opłaty przedstawia tabela 2.

Obowiązek poniesienia opłaty w omawianym przypadku wynika wprost z przepisów prawa. O obligatoryjności opłaty świadczy określenie „osoby (…) są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich (…)”43 . Wójt nie jest związany żadnym terminem wydania decyzji w sprawie opłaty. Obligatoryjne jest także określenie stawki opłaty przez radę gminy. Rada nie podejmuje w tej sprawie odrębnej uchwały, lecz wysokość stawki zapisuje w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Opłata ta nie może być jednak wyższa niż 50% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości otrzymanych w stosunku do wartości dotychczas posiadanych. Przy ustalaniu wartości dotychczas posiadanych nieruchomości nie uwzględnia się wartości urządzeń, drzew i krzewów, jeżeli zostało wypłacone za nie odszkodowanie.

Z punktu widzenia terminu poboru opłaty ważne jest to, że gmina jest zobowiązana do wybudowania – na gruntach objętych uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości – niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej. Koszty tych inwestycji nie mogą obciążać uczestników postępowania (chyba że w porozumieniu strony postanowią inaczej) 44 .
<
Ponieważ opłata ma obligatoryjny charakter, termin i sposób jej zapłaty ustala wójt w uzgodnieniu z osobami zobowiązanymi do jej wniesienia45 . Odmiennie niż w przypadku poprzedniej opłaty46 , przy ustaleniu tej opłaty jako element wpływający na wzrost wartości nieruchomości przyjmuje się urządzenia planowane do wybudowania. Termin, w którym należy zapłacić opłatę, nie może być jednak krótszy niż termin wybudowania tych urządzeń. Sposób i tryb ustalania opłaty adiacenckiej z omawianego tytułu szczegółowo określiła w rozporządzeniu Rada Ministrów47 .
Z poborem opłaty adiacenckiej w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości wiążą się problemy praktyczne48 . Jednym z nich jest prawidłowa wycena wartości nieruchomości przed dokonaniem i po dokonaniu scalenia i podziału. W przypadku tych operacji jako element oddziałujący na wzrost wartości gruntu bierze się bowiem pod uwagę m.in. urządzenia infrastrukturalne dopiero planowane do wybudowania. W jaki więc sposób należy ustalić wzrost wartości nieruchomości? 49

2.4. Opłata adiacencka w związku z geodezyjnym podziałem nieruchomości

Właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości50 mają też obowiązek uczestniczenia w ponoszeniu ciężarów z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału na wniosek zainteresowanego podmiotu. Obowiązek ten ciąży na osobie będącej właścicielem bądź użytkownikiem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna. Obowiązek ten nie przechodzi na nabywców51 . W tabeli 3 zamieszczone są najważniejsze informacje o opłacie pobieranej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek tego zdarzenia.

Opłata ta ma charakter fakultatywny, o czym świadczą słowa: „wójt (…) może ustalić opłatę”, z tym że obowiązkowo rada gminy musi podjąć uchwałę w sprawie jej stawki („(…) ustala rada gminy w uchwale”). W 2007 roku zmianie uległa maksymalna stawka tej opłaty, która nie może przekroczyć 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Stawkę obniżono aż o 20 punktów procentowych. Obniżając stawkę, prawdopodobnie wzięto pod uwagę dwie okoliczności. Po pierwsze – wszystkie koszty związane z podziałem nieruchomości ponosi wnioskodawca52 . Po drugie – być może niższa stawka skłoni gminy do poboru tej daniny. Pozostałe zasady ustalania stawki nie uległy zmianie.

Wójt może ustalić opłatę w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się ostateczne53 , ale pod warunkiem, że w tym dniu obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustanowiono wysokość stawki opłaty. Warunek ten dodano w nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującej od 22 października 2007 roku, którą wprowadzono w celu doprowadzenia do zgodności przepisów prawnych z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego54 . Wcześniej uregulowania prawne tego powodu pobierania opłaty adiacenckiej były nieprecyzyjne. Z przepisów nie wynikało bowiem wprost, czy uchwała dotycząca wysokości opłaty musi być podjęta przed dokonaniem podziału, czy wystarczy, aby obowiązywała w dniu wydania decyzji ustalającej opłatę. Wydany był wprawdzie wyrok NSA z 2002 roku, z którego wynikało, że opłatę można pobrać tylko wtedy, gdy wspomniana uchwała obowiązywała w dniu dokonania podziału55 , ale w praktyce nie był on przestrzegany.

Jeżeli między dniem ustalenia opłaty przez wójta a upływem wspomnianych 3 lat zmianie uległa uchwała rady gminy w sprawie wysokości stawki omawianej opłaty, do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.
W przepisach prawnych nie przewidziano obligatoryjnych ulg i zwolnień w konstrukcji opłaty, jednak na wniosek zobowiązanego podmiotu opłata może być rozłożona na raty. Stosuje się przy tym rozwiązania dotyczące opłaty pobieranej w związku z budową urządzeń infrastrukturalnych.
W poprzednim brzmieniu przepisów opłata mogła być wniesiona jedynie w gotówce. Nowym rozwiązaniem jest wprowadzenie możliwości kompensacji opłaty, bowiem w rozliczeniu opłaty lub zaległości z tego tytułu osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału. Stosuje się wtedy postanowienia ordynacji podatkowej z 1997 roku56 . Różnice pomiędzy wartością działki gruntu wydzielonej po dokonaniu podziału a należnością wynikającą z opłaty adiacenckiej pokrywane są w formie dopłat. Wydaje się, że regulacje dotyczące kompensacji opłaty nie będą wykorzystywane w praktyce. W ostatnich latach obserwuje się bowiem raczej wzrost zainteresowania zakupem nieruchomości niż ich sprzedażą.

Pomimo zmiany przepisów dotyczących konstrukcji tej opłaty nie wyeliminowano wszystkich jej niedoskonałości. Mankamentem jest bowiem brak jednoznacznego określenia zakresu władztwa gminy dotyczącego określania stawek opłaty. W szczególności wątpliwości wzbudza to, czy rada gminy może ustalić stawkę na poziomie 0%. W praktyce rady gmin często podejmują uchwały ustalając taką stawkę, z naruszeniem art. 167 Konstytucji RP, który stanowi, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, co oznacza, że gminy nie mogą pozbawiać się dochodów publicznych57 .
W piśmiennictwie formułuje się jeszcze inne zastrzeżenie pod adresem konstrukcji analizowanej opłaty. Wątpliwości wzbudza to, czy istnieje możliwość wprowadzenia kilku stawek opłaty adiacenckiej na terenie jednej gminy. Zdaniem Joanny Kiszki oraz Mirosława Gdesza, jest to możliwe, jednak w takim przypadku należałoby ustalić, czy nie będzie to naruszało zasady równości właścicieli wobec prawa. Niedopuszczalne jest jednak wprowadzenie przez radę gminy upoważnienia dla wójta do ustalania w konkretnym przypadku odpowiedniej stawki opłaty (np. w granicach 20–30%), gdyż byłaby to nieprzewidziana ustawowo delegacja jej ustawowych kompetencji58 .
Wątpliwość budzi również postanowienie, że wolą ustawodawcy jest, aby opłata adiacencka nie była pobierana przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego (w celach wymienionych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W literaturze podkreśla się, że ten sposób dokonania podziału nieruchomości sprzyja „ucieczce” od płatności opłaty, gdyż wykorzystuje się go w celu zniesienia współwłasności. Przykładowo, deweloperzy mogą sprzedać niewielką część nieruchomości na rzecz przyszłego właściciela wydzielonej działki, a potem wystąpić o dokonanie podziału wybudowanego osiedla w celu zniesienia współwłasności lub wydzielenia działki budowlanej59 .

3. Wymiar i pobór opłaty adiacenckiej na tle wyników kontroli Najwyższej Izby Kontroli

Na przełomie 2006 i 2007 roku Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kolejną kontrolę w jednostkach samorządu gminnego, której celem była ocena prawidłowości ustalania i egzekwowania przez gminy omawianej opłaty. Kontrolę przeprowadzono w 32 gminach, w tym w 13 objętych kontrolą NIK w 2002 roku, a dotyczyła ona lat 2004–2006 (I półrocza). Wyniki i wnioski pokontrolne są zbieżne z tymi, które zostały sformułowane podczas poprzednich kontroli w tym zakresie60 .

W raporcie pokontrolnym stwierdzono, że gminy nadal w niewielkim stopniu wykorzystują posiadane władztwo prawne do wymierzania i poboru opłat adiacenckich, pozbawiając się tym samym dochodów budżetowych. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła zwłaszcza61 niewypełnienie przez rady gmin obowiązku uchwalania stawek opłaty adiacenckiej (w 56% badanych jednostek). Według kontrolerów NIK niepodjęcie uchwał w sprawie opłaty adiacenckiej stanowiło naruszenie prawa. Z przepisów wynika bowiem wyraźnie, że wysokość stawki procentowej omawianej opłaty ustala rada gminy w uchwale, a tym samym nie do gminy należy ocena potrzeby jej podjęcia. Gminy podejmowały także – niezgodnie z prawem – uchwały o przyjęciu stawek zerowych opłaty adiacenckiej, przez co naruszały obowiązujące przypisy prawa. Kontrolerzy NIK zakwestionowali także niepodjęcie działań zmierzających do naliczenia i pobrania opłaty (w 47% badanych gmin). Gminy pozbawiły się więc możliwości uzyskania dochodów z opłaty. Ponadto, niepodjęcie tych działań w związku z wybudowaniem urządzeń infrastrukturalnych powodowało też, że właściciele nieruchomości zlokalizowanych w zasięgu oddziaływania tych urządzeń nie partycypowali w kosztach ich budowy. W obu przypadkach gminy naruszyły postanowienia Konstytucji, ponieważ rezygnując z poboru opłaty gminy pozbawiały się udziału w dochodach publicznych, odpowiednio do przypadających im zadań. Naruszyły także art. 98a ust. 1 oraz art. 144 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami62 .

Nieprawidłowości w zakresie opłat adiacenckich wystąpiły też w 17 gminach, które je pobierały. Dotyczyły one m.in. nielegalnego przymuszania właścicieli nieruchomości do partycypacji w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Za nielegalne przymuszanie uznano podjęcie uchwał wprost określających kwotową lub procentową wysokość udziału podmiotów w kosztach budowy urządzeń infrastrukturalnych oraz określanie w umowach z podmiotami zobowiązanymi do wniesienia opłaty sankcji (np. w postaci zamknięcia przyłącza wodociągowego) w przypadku nieuiszczenia opłaty63 .

W kontrolowanych gminach wystąpiły także inne nieprawidłowości, w tym polegające na zaniechaniu dokonywania wyceny wzrostu wartości nieruchomości zlokalizowanych w zasięgu oddziaływania wybudowanych urządzeń infrastrukturalnych oraz w związku z podziałem nieruchomości, co – zdaniem kontrolerów NIK – jest koniecznością, ponieważ tylko w ten sposób można ustalić, czy faktycznie miał on miejsce i w jakiej wysokości.

Warto też zwrócić uwagę, że w ocenie NIK organy badanych gmin prowadziły niewystarczające i mało skuteczne działania windykacyjne w przypadku wystąpienia zaległości w regulowaniu przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zobowiązań wobec gmin z tytułu wymierzonych im opłat64 .

Na tle dotychczasowych kontroli NIK przyczyny niedostatecznego wykorzystywania władztwa w odniesieniu do opłaty adiacenckiej można podzielić na zależne i niezależne od organów gminy. W pierwszej grupie zwracano uwagę na brak dostatecznej wiedzy, a często nieudolność organów lokalnych. Zdaniem kontrolerów NIK, stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia spowodowane były też niewłaściwą organizacją pracy oraz nienależytym funkcjonowaniem kontroli wewnętrznej w urzędach gmin. Z kolei do czynników niezależnych zaliczano: luki w przepisach prawnych, niejednoznaczność przesłanek poboru opłaty adiacenckiej, a także niejasność czynników kształtujących podstawę jej wymiaru65.

4. Zakończenie

Opłaty adiacenckie są źródłem dochodów samorządu gminnego. W stosunku do wszystkich rodzajów tej opłaty organy gminy posiadają władztwo prawne, które polega na pobieraniu tych opłat i wykorzystywaniu ich do finansowania zadań własnych oraz administrowaniu dochodami (wydawaniu indywidualnych rozstrzygnięć dotyczących poboru). Konstrukcja opłat adiacenckich uwzględnia więc postulat zapewnienia gminom samodzielności w prowadzeniu własnej gospodarki, z której nie zawsze korzystają ich organy.

Ranga omawianych opłat w gospodarce gmin jest wysoka. Mają one być bowiem nie tylko źródłem dochodów, lecz także narzędziem oddziaływania władz gminnych na podmioty działające na terenie gminy66 . Zdaniem J. Kiszki, opłata adiacencka może być instrumentem, za pomocą którego organy gminy będą gromadziły dochody w celu zabezpieczenia środków finansowych na bieżące i inwestycyjne zadania gmin67 . W praktyce opłaty te nie pełnią jednak funkcji fiskalnej. Wynika to z różnych przyczyn. Jedną z nich jest to, że dwie z omówionych opłat (poza opłatą w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości) są daninami fakultatywnymi. Obligatoryjne jest wprawdzie ustalenie stawki obu opłat przez radę gminy, ale ich wymiar przez wójta jest fakultatywny. Zdaniem Ireny Czai-Hliniak, nic nie stoi na przeszkodzie, aby opłata pobierana w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastrukturalnych była daniną obowiązkową. Za obowiązkowym charakterem tej opłaty przemawiają doświadczenia historyczne, z których wynika, że tego typu opłaty, niezależnie od ich nazwy i podstawy prawnej, miały charakter obligatoryjny68 . W przypadku wprowadzenia obligatoryjności wszystkich opłat adiacenckich należałoby jednak stworzyć rozwiązania prawne, które umożliwiałyby wypłatę rekompensat (odszkodowań) z tytułu „znacznego” spadku wartości nieruchomości na skutek działań podmiotów publicznych, np. niekorzystnej dla właściciela lub użytkownika wieczystego zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów sąsiadujących z jego działką.
Druga przyczyna niewielkiego znaczenia fiskalnego opłat adiacenckich jest taka, że organy stanowiące gmin nie wywiązują się z obowiązku ustalenia stawek opłat lub przyjmują je na poziomie 0%, co w praktyce uniemożliwia pobór opłat.

Warto się zastanowić, dlaczego jednostki samorządu gminnego niechętnie pobierają opłaty adiacenckie? Z pewnością jedną z przyczyn są wysokie koszty wyceny wartości nieruchomości, co może zniechęcać do poboru opłat na terenie tych gmin, w których ceny nieruchomości kształtują się poniżej średnich cen rynkowych. Argument ten nie powinien być jednak przytaczany w gminach miejskich, szczególnie dużych. Kolejną przyczyną może być czasochłonna i kosztowna procedura ustalenia opłaty. Czasami wśród argumentów samorządowców pojawia się taki, że opłata adiacencka traktowana jest przez właścicieli i użytkowników wieczystych jako kolejna danina o charakterze nieekwiwalentnym. Argument ten jest jednak dyskusyjny. Opłaty są świadczeniami o charakterze odpłatnym, a w przypadku opłat adiacenckich można wskazać konkretną czynność wykonywaną przez organy samorządu gminnego na rzecz podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty (czasami nawet na ich wniosek).

Wydaje się, że pobór opłaty jest łatwiejszy w gminach dużych, w których społeczeństwo jest anonimowe, niż w gminach niewielkich. W praktyce opłata adiacencka jest rzadko pobierana nawet w dużych miastach69 .
Niewielkie znaczenie fiskalne opłat adiacenckich nie może być podstawą do „rezygnacji z tej formy dochodów publicznych lub zastępowania jej innymi formami” 70 . Ustalenie i pobór opłat adiacenckich jest uzasadniony, wynika to z kilku przesłanek. Jedną z nich jest to, że opłaty te pełnią funkcję redystrybucyjną. Poza tym ustalając stawkę opłat i dokonując jej poboru organy gminy wykorzystują konstytucyjnie przyznane im władztwo prawne. Ponadto, nie ma obecnie możliwości skutecznego zasilenia dochodów własnych gmin poprzez przekazanie im nowych, wydajnych fiskalnie danin publicznych71 . Trzeba więc poszukiwać innych możliwości zwiększenia zasobów finansowych jednostek samorządu gminnego i dążyć do maksymalizacji wpływów z posiadanych źródeł dochodów.

dr Sławomira Kańduła
jest adiunktem w Katedrze Finansów Publicznych Akademii Ekonomicznej w Poznaniu.


43Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jednolity z późn. zm., art. 107.
44Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jednolity z późn. zm., art. 106 ust. 3.

45Termin i sposób wniesienia opłaty powinien być też określony w uchwale rady. Zapisanie tych elementów w uchwale w sprawie scalenia i podziału umożliwi pobranie opłaty także wtedy, gdy porozumienie dotyczące trybu płatności zawierane pomiędzy wójtem a podmiotem zobowiązanym do zapłaty daniny nie dojdzie do skutku.
46Opłatę adiacencką związaną z budową urządzeń infrastrukturalnych ze środków publicznych można wymierzyć dopiero po wybudowaniu tych urządzeń.
47Rozporządzenie Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (DzU nr 86, poz. 736).
48S. Kańduła, J. Kotlińska: Opłata adiacencka…, op. cit., s. 548.
49Szeroko na ten temat: J. Kiszka: Opłata adiacencka…, op. cit., ss. 419–420.
50Zakres podmiotowy tej opłaty przez wiele lat był niejasny. Dopiero na podstawie orzeczenia NSA z 2000 r. może być ona pobierana także od użytkowników wieczystych (tamże, s. 414).
51I. Czaja-Hliniak: Wybrane regulacje…, op. cit., s. 346.
52Tamże.
53Podział nieruchomości może nastąpić na podstawie decyzji wójta zatwierdzającej projekt podziału lub na podstawie orzeczenia sądu.
542 kwietnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył sytuację prawną osób, które w latach 2000–2004 zostały zobowiązane do zapłaty opłaty adiacenckiej, której wysokość ustalono w uchwale rady gminy dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o podziale nieruchomości. Zdaniem Trybunału, sytuacja taka powodowała stan niepewności w odniesieniu do samego nałożenia opłaty i jej wysokości, co z kolei doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (wyrok SK 19/06, „Rzeczpospolita” z 3 kwietnia 2007 r.).
55Wyrok NSA z 9 kwietnia 2002 r. (I SA 3062/01), Lex nr 82647, oraz wyrok NSA z 13 listopada 2004 r. (OSK 897/04), „Wokanda” 2005, nr 6, poz. 36. Cyt. za: J. Kiszka: Opłata adiacencka…, op. cit., s. 415.
56Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: DzU z 2005 r. nr 8, poz. 60 z późn. zm.), art. 66.
57Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (DzU nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 167 ust. 1; M. Gdesz: Opłata adiacencka – jako danina z tytułu geodezyjnego podziału nieruchomości, „Finanse Komunalne” 2004, nr 10, s. 26.
58M. Gdesz, Opłata adiacencka…, op. cit., s. 25; J. Kiszka: Opłata adiacencka…, op. cit., s. 417.
59M. Gdesz, Opłata adiacencka…, op. cit., s. 27.
60NIK przeprowadziła kontrolę w zakresie opłaty adiacenc-kiej w 2002 r. W tym samym roku kontrolę przeprowadziła także Krajowa Rada RIO. Kontrola ta dotyczyła lat 1999–2001, a objęto nią 131 gmin.
61Informacja NIK o wynikach kontroli ustalania i egzekwowania przez gminy opłaty adiacenckiej oraz opłaty planistycznej w latach 2004–2006 (I półrocze), Olsztyn, maj 2007, nr ewid. 15/2007/P/06/144/LOL, witryna internetowa NIK (www.nik.gov.pl).
62Tamże, ss. 20–21.
63Tamże, ss. 15–17.
64Tamże, ss. 34–35.
65J. Kiszka: Opłata adiacencka…, op. cit., ss. 426.
66M. Kosek-Wojnar, K. Surówka: Podstawy…, op. cit., s. 73.
67J. Kiszka: Opłata adiacencka…, op. cit., s. 412.
68I. Czaja-Hliniak: Wybrane regulacje…, op. cit., s. 350.
69P. Bury: Opłaty w dochodach budżetowych gmin na przykładzie gmin Łódź i Wodzierady, (w:) Gospodarka lokalna w teorii i praktyce, red. D. Strahl, Prace Naukowe AE we Wrocławiu, nr 979, Wrocław 2003, s. 314.
70J. Gliniecka: Opłaty…, op. cit., s. 9.
71H. Sochacka-Krysiak: Lokalne daniny publiczne jako źródło dochodów własnych samorządu terytorialnego – doświadczenia i perspektywy, (w:) Współczesne problemy finansów i gospodarki jednostek samorządu terytorialnego, red. S. Kańduła, Wyd. AE w Poznaniu, Poznań 2008, s. 16.

Część II artykułu „Opłata adiacencka jako źródło dochodów gmin” >>>

Artykuł pochodzi z czasopisma„Finanse Komunalne” >>>