Program PESEL2 jest jednym z elementów, które tworzą całość w ramach koncepcji społeczeństwa informacyjnego, obejmującego w szczególności obsługę obywatela i przedsiębiorcy oraz stworzenie możliwości świadczenia usług przez administrację publiczną za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Projekt PESEL2, którego realizacja planowana jest na lata 2006–2008, jest pierwszym etapem Programu PESEL2.
W Programie PESEL2 budowa nowych i integracja istniejących systemów informatycznych jest ściśle powiązana ze zmianami organizacyjnymi i prawnymi. Jest próbą budowy nowoczesnej e-administracji, polegającą na czymś więcej niż techniczna integracja systemów informatycznych funkcjonujących w administracji publicznej z wykorzystaniem jednolitych technicznych standardów interfejsów i danych. Wprowadzane zmiany będą dotyczyć przede wszystkim definicji nowych procesów informacyjnych, ukierunkowując funkcjonowanie administracji na znoszenie istniejącej asymetrii praw, obowiązków i odpowiedzialności między państwem a obywatelami, w tym szczególnie na zniesienie asymetrii informacyjnej między państwem i obywatelem.
Cele strategiczne i praktyczne
Jednym z celów strategicznych Programu PESEL2 jest usprawnienie obsługi obywatela i przedsiębiorcy, m.in. przez budowę Systemu Informatycznego PESEL2 (SI PESEL2). Jego efektem ma być umożliwienie przedsiębiorcom oraz obywatelom korzystania z usług administracyjnych on-line oferowanych przez administracje różnych szczebli i rodzajów.
W wyniku realizacji Programu PESEL2 zostanie zbudowany nowy ład informacyjny w zakresie spraw związanych ze stanem cywilnym, ewidencją ludności i dowodami osobistymi, oparty na zintegrowanych procesach. Nastąpi modernizacja istniejącego Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) oraz jego integracja z systemami informatycznymi eksploatowanymi w administracji samorządowej w zakresie urzędów stanu cywilnego, ewidencji ludności i dowodów osobistych. Zakłada się, że SI PESEL2 zostanie rozbudowany o centralny rejestr aktów stanu cywilnego (w formie elektronicznej) oraz portale pozwalające na świadczenie usług na rzecz przedsiębiorców i obywateli drogą elektroniczną. Rejestr PESEL będzie jednym z trzech podstawowych rejestrów referencyjnych, na których bazie będą funkcjonować inne rejestry i ewidencje.
Docelowym produktem programu będzie nowy system obsługi obywatela w zakresie spraw stanu cywilnego, ewidencji ludności i dokumentów tożsamości (dowodów osobistych i paszportów), obejmujący nowe regulacje prawne, nowe rozwiązania organizacyjne oraz nowe rozwiązania techniczne.
Realizacja Programu PESEL2 w sposób bezpośredni lub pośredni przyczyni się do ułatwienia i uproszczenia szeregu czynności administracyjnych. Pozwoli również na wyeliminowanie bezpośredniego i osobistego udziału obywatela lub przedsiębiorcy w ich realizacji. Ułatwienia te polegać mogą na:
Realizacja tak złożonego i rozległego przedsięwzięcia, jakim jest Program PESEL2, wymaga zastosowania właściwego podejścia, identyfikacji uwarunkowań, przyjęcia odpowiednich założeń, opracowania wizji systemu i sposobu jego budowy oraz zbudowania odpowiedniej struktury organizacyjnej i technicznej niezbędnej do skutecznej realizacji celów. Uwarunkowania skutkujące ograniczeniami i powodujące ryzyka dla powodzenia przedsięwzięcia mają charakter wielowymiarowy (czasowy, kadrowy, organizacyjny, finansowy, prawny i techniczny).
W ramach Programu prowadzonych będzie kilka projektów. Poszczególne projekty będą realizowane z wykorzystaniem wybranych elementów metodyki zarządzania projektami PRINCE2, tzn. będą miały swój zarząd, kierownika oraz zespół wykonawczy, liczący – w zależności od przedmiotu projektu – od kliku do kilkudziesięciu specjalistów. Prace Komitetu Sterującego, zarządzającego Programem PESEL2, będą wspierane przez Radę Konsultacyjną.
Program będzie realizowany w kilku etapach. Pierwszy etap będzie polegał głównie na wprowadzeniu nowych rozwiązań technicznych, umożliwiających sprawne wdrożenie nowych rozwiązań prawnych i organizacyjnych z jednoczesnym zachowaniem ciągłości działania instytucji obsługujących obywateli i przedsiębiorców. Kolejne etapy będą polegały na wprowadzeniu zasadniczych zmian w obsłudze obywatela w poszczególnych rodzajach spraw i zostaną zaprojektowane po uruchomieniu i szczegółowym zdefiniowaniu pierwszego etapu programu. Działania te będą koordynowane z innymi projektami społeczeństwa informacyjnego i elektronicznej gospodarki, takimi jak e-PUAP i e-Deklaracje.
Obowiązujące obecnie rozwiązania prawne, organizacyjne i techniczne, takie, jak obowiązek meldunkowy, obowiązek posiadania dowodu osobistego (innego dokumentu tożsamości) lub konieczność posiadania numeru PESEL, będą weryfikowane i rozpatrywane z punktu widzenia wygody obywatela/przedsiębiorcy oraz ich obsługi przez administrację publiczną.
Najczęstszym przykładem obrazującym tego typu procedurę jest grupa
czynności związanych ze zmianą miejsca zamieszkania. W takim przypadku obywatel zobowiązany jest m.in. do:
1. Zmiany miejsca zameldowania, tj. wymeldowania i zameldowania;
2. Wymiany dowodu osobistego tj. złożenia wniosku o wymianę dowodu osobistego (związanego czasami z koniecznością dostarczenia skróconego odpisu aktu urodzenia), odbioru dowodu osobistego;
3. Poinformowania wszystkich zainteresowanych urzędów i instytucji państwowych o zmianie miejsca zameldowania i zmianie numeru dowodu osobistego (np. urząd skarbowy, wojskowa komenda uzupełnień, banki, miejsce pracy).
Większość powyższych czynności należy wykonać osobiście. W omawianej sytuacji jedynie adres nowego miejsca zamieszkania był informacją nową, wszystkie pozostałe dane i informacje, które zobowiązany jest dostarczyć obywatel, były w posiadaniu urzędów.
Istota proponowanych w Programie PESEL2 rozwiązań sprowadza się do wprowadzenia takich zmian prawnych, organizacyjnych i technologicznych, by o zaistniałym zdarzeniu powodującym zmiany w obszarze stanu cywilnego, spraw meldunkowych i dowodów osobistych obywatel informował państwo tylko jeden raz i za pośrednictwem jednego urzędu. Docelowo wszędzie tam, gdzie to jest możliwe, drogą elektroniczną – bez konieczności osobistego stawiennictwa w urzędzie.
Usługi on-line
Zmiany technologiczne osiągnęły obecnie tak dużą intensywność i skalę społeczną, co w szczególności odnosi się do powszechnego rozwoju Internetu, że coraz większa część aktywności społecznej i gospodarczej odbywa się w sieci. Widocznym przykładem rozwoju gospodarki elektronicznej jest rozwój bankowości elektronicznej, w szczególności bankowości detalicznej, wypierającej klasyczną formę obsługi klienta w okienku bankowym. Wprowadzenie nowych rozwiązań technologicznych doprowadziło do odmiejscowienia większości usług bankowych, przeniesienia ich do sieci i wprowadzenia modelu samoobsługi przez klienta. Zmiany technologiczne były wprowadzane równolegle ze zmianami prawnymi i zmianami organizacyjnymi w ramach samych banków. W przypadku bankowości nowe technologie wprowadziły inną jakość w funkcjonowaniu wielkich, często zatrudniających kilkadziesiąt tysięcy ludzi organizacji. Szeroko rozumiana informatyka z narzędzia wspierającego biznes przekształciła się narzędzie prowadzenia biznesu.
Administracja publiczna również musi się liczyć z koniecznością wprowadzenia podobnego typu rozwiązań. Integracja systemów informatycznych w administracji publicznej jest nie tylko koniecznym, ale daleko niewystarczającym narzędziem do tego, aby mówić o elektronicznej administracji. Istota wdrożenia nowoczesnej e-administracji polega na przebudowie i integracji procesów informacyjnych w państwie oraz wprowadzeniu w konsekwencji daleko idących zmian prawnych i organizacyjnych w jej funkcjonowaniu, związanych z realizacją procesów administracyjnych z wykorzystaniem środków elektronicznej wymiany danych. Konieczność zmian wynika również z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, w szczególności ze swobody przepływu osób oraz towarów i usług, globalizacją. Także rozwój gospodarki elektronicznej, powstawanie i rozwój nowych technologii komunikacji społecznej, wykorzystanie podpisu elektronicznego, możliwości telefonii mobilnej, rozwój telewizji cyfrowej – wszystkie te czynniki mają wpływ na zmiany, które muszą się dokonać w administracji publicznej.
W ramach Projektu PESEL2 będzie rozważane wprowadzenie do dowodu osobistego mikroprocesora, który będzie dawał możliwość powszechnego stosowania podpisu elektronicznego, np. w kontaktach z administracją. Rozwiązanie to jest ściśle związane ze zniesieniem właściwości miejscowej urzędu (odmiejscowieniem).
Do podstawowych usług on-line udostępnianych za pośrednictwem systemu należeć powinny usługi:
1. bezpośredniego udostępniania danych osobowo-adresowych z systemu SI PESEL2 przedsiębiorcom, osobom fizycznym i uprawnionym podmiotom;
2. bezpośredniego udostępniania informacji o osobie i/ lub dokumencie, przedsiębiorcom, obywatelom i innym podmiotom;
3. weryfikacji przekazanych danych o osobie i udostępniania danych uzupełniających;
4. związane z kompletną realizacją sprawy w urzędzie drogą elektroniczną z możliwością pełnych rozliczeń finansowych;
5. związane z inicjacją sprawy w urzędzie drogą elektroniczną z możliwością pełnych rozliczeń finansowych, ale dla pełnego zakończenia sprawy istnieje konieczność osobistego stawiennictwa w urzędzie;
6. związane ze wsparciem obsługi przedsiębiorcy i obywatela przez inne urzędy i jednostki administracji publicznej.
Celem implementacji powyższych usług jest:
Współdziałanie rejestrów
Oprócz rejestru PESEL również rejestr jednostek organizacyjnych (NIP + KRS) oraz rejestr identyfikacji przestrzennej i terytorialnej mają stanowić podstawę do rozwoju różnorodnych usług świadczonych przez administrację publiczną drogą elektroniczną dla obywateli i podmiotów gospodarczych. Stanowić będą tzw. bazowe rejestry referencyjne (rejestry referencyjne, rejestry bazowe).
Rejestry te spełniają ważne funkcje w infrastrukturze informacyjnej państwa:
a. Standardy informacyjne stosowane z systemów referencyjnych są normami obligatoryjnymi dla całego sektora publicznego. Normy te są publicznie dostępne dla wszystkich zainteresowanych.
b. Rejestry referencyjne przekazują lub udostępniają – na zasadzie obowiązku ustawowego – dane do wszystkich systemów informacyjnych sektora publicznego, w zakresie wynikającym z funkcji tych systemów informacyjnych.
c. Wszystkie pozostałe rejestry resortowe lub branżowe mogą być tworzone wyłącznie jako rejestry wtórne lub pochodne.
d. Rejestry referencyjne są w zakresie ściśle określonym przez prawo rejestrami publicznymi. Zakres informacji udostępnianych z rejestrów referencyjnych determinowany jest przez regulacje dotyczące ochrony poszczególnych rodzajów danych.
e. Dane z rejestrów referencyjnych są przekazywane do innych systemów sektora publicznego lub przez nie pobierane między innymi przy wykorzystaniu platformy teleinformatycznej administracji publicznej.
f. Dane z rejestrów referencyjnych mogą być udostępniane innym podmiotom spoza sektora publicznego w zakresie i trybie ściśle określonych przez prawo, z przestrzeganiem obowiązujących przepisów o ochronie danych.
Budowa systemu SI PESEL2 stanowi praktyczne wdrożenie rejestru referencyjnego dla całego sektora publicznego w zakresie identyfikacji i klasyfikacji wybranych informacji o osobach, obywatelach i innych określonych grupach osób przebywających na terenie Polski. Jego wdrożenie pozwoli na wprowadzenie „zakazu” tworzenia innych systemów identyfikacyjnych osób jako rejestrów i przełamanie autonomizacji systemów informacyjnych obsługujących procedury administracyjne.
Dlatego też:
Architektura i tworzenie systemu
W ramach budowy systemu informatycznego SI PESEL2 zakłada się, że powstaną następujące komponenty i podsystemy:
1. Na poziomie gminy:
– aplikacje gminne do obsługi:
– gminna infrastruktura integracyjna:
– gminny system komunikacyjny.
2. Na poziomie centralnym:
– centralne bazy danych wraz z aplikacjami obsługującymi:
– moduł zrządzania i dystrybucji danych referencyjnych,
– centralna infrastruktura integracyjna
– centralna infrastruktura świadczenia usług:
– centralny system komunikacyjny.
Podejście do budowy złożonych i rozległych systemów teleinformatycznych w dużym stopniu decyduje o jego sukcesie. Decyzja o wyborze podejścia musi uwzględniać cel systemu, konkretne uwarunkowania (ograniczenia) oraz przyjęte założenia. Można wyróżnić dwa zasadnicze podejścia: antycypacyjne i adaptacyjne.
Podejście antycypacyjne osadza się na podstawowym założeniu, że twórcy systemu w momencie rozpoczynania prac potrafią precyzyjnie zdefiniować jego docelowy kształt (komplet wymagań funkcjonalnych oraz pozafunkcjonalnych dla całego systemu i każdego jego elementu), precyzyjnie określić wszystkie czynności konieczne do jego zbudowania, jego koszt oraz uwzględniając powyższe, precyzyjnie zaplanować jego budowę. Właściwy proces budowy systemu koncentruje się na precyzyjnej realizacji planu.
Podejście adaptacyjne osadza się na założeniu, że w momencie rozpoczęcia budowy systemu jego końcowy kształt będzie podlegał zmianom i doprecyzowaniu w trakcie jego budowy. Rozpoczęcie budowy rozpoczyna się od skonstruowania ogólnego kształtu systemu (wizji), która podlega stopniowemu doprecyzowaniu wraz z kolejnymi etapami jego tworzenia. Sam proces budowy koncentruje się na uzyskaniu produktu (systemu) spełniającego wymagania klienta.
Teoretycznie podejście antycypacyjne może wydawać się efektywniejsze, ale w praktyce przy budowie systemów o takiej złożoności i innowacyjnym charakterze jak system SI PESEL2, można stwierdzić, że doprowadziłoby szybko do załamania się przedsięwzięcia i konieczności gruntownej jego przebudowy z uwagi na konieczność wprowadzania zmian wynikających z błędów planowania lub zmian zachodzących w jego otoczeniu. Ignorowanie zmian natomiast doprowadziłoby do powstania systemu o ograniczonej przydatności lub całkowicie nieprzydatnego.
Sposób budowy systemu SI PESEL2 wynika z celów Programu PESEL2, istniejących uwarunkowań i przyjętych założeń.
Ryzyka realizacyjne
Program PESEL2 jest przedsięwzięciem złożonym pod względem organizacyjnym i logistycznym. Jednym z istotniejszych elementów, które należy uwzględnić w trakcie realizacji systemu, to zdefiniowanie ryzyk oraz określenie sposobu zarządzania nimi.
Podstawowe ryzyka realizacji Programu PESEL2 mogą wynikać z:
Standardowe i preferowane w administracji działania zorientowane na długotrwałe i zbiurokratyzowane procedury, unikanie podejmowania decyzji obarczonych znacznym ryzykiem i ucieczka od odpowiedzialności to największe zagrożenia dla programu.
W kontekście przyjętej koncepcji budowy systemu PESEL2 jako programu składającego się z szeregu projektów – w procesie zarządzania szczególny nacisk należy położyć na:
Program PESEL2 z uwagi na zakres i skalę zmian przewidzianych do wprowadzenia będzie realizowany w latach 2006–2008 i latach następnych.
Pierwszy etap Programu będzie realizowany w latach 2006–2008 i swoim zakresem obejmie przede wszystkim zadania zdefiniowane w ramach projektu „Przebudowa i integracja systemu rejestrów państwowych”.
Kolejne etapy będą obejmowały techniczną i organizacyjną integrację rozwiązań wdrożonych w ramach pierwszego etapu oraz wprowadzenie zasadniczych zmian prawnych związanych z obsługą obywateli, zapewniając jego interoperacyjność z innymi systemami i rejestrami. Następować będzie dalsza integracja z kolejnymi systemami informacyjnymi i informatycznymi, krajowymi i europejskimi, w zakresie usług administracyjnych świadczonych on-line oraz rozbudowa w kierunku stymulowania rozwoju gospodarki elektronicznej opartej na wiedzy.
Autor: Maciej Kiedrowicz
Artykuł pochodzi z wersji drukowanej dwumiesięcznika „elektroniczna Administracja”.
Zapraszamy do lektury!
Informacje na temat prenumeraty.