Wspomniana potrzeba jest szczególnie aktualna teraz, w czasach, kiedy w administracji ciągle szuka się coraz głębiej idących oszczędności. Elementem tego poszukiwania jest aktualne lub dopiero planowane redukowanie liczby urzędników, przy ciągłym dokładaniu zadań, którego doświadcza większość urzędów. Skoro zadań przybywa, a urzędników ubywa i ubywać będzie, tą jedyną drogą do sprostania dzisiejszym rosnącym wymogom stawianym administracji publicznej jest znaczna poprawa efektywności zarządzania zasobami ludzkimi, które w tej administracji pozostaną. Obecny czas to czas dużych wyzwań przede wszystkim dla szefów instytucji publicznych, ale także dla kierowników średniego szczebla, którym na co dzień przychodzi rozwiązywać realne problemy związane z ilością prowadzonych spraw przy mocno ograniczonych zasobach.
Równolegle z opisaną wyżej sytuacją, obserwujemy w administracji publicznej próby wprowadzania przez poszczególne resorty lub pojedyncze instytucje nowoczesnych i zaawansowanych narzędzi zarządzania, tj. systemów zarządzania jakością opartych i nie opartych na normach ISO, samooceny CAF, systemów zarządzania ryzykiem wewnętrznym czy różnych narzędzi wdrażanych przy okazji wprowadzania w sektorze finansów publicznych pojęcia kontroli zarządczej. W systemach tych kluczową rolę odgrywają oczywiście kierownicy wyższego i średniego szczebla, od których w największym stopniu zależy efektywność funkcjonowania. W zamyśle realizujących je autorów, systemy te mają prowadzić zarówno do poprawy jakości, jak i efektywności działań administracji. Niestety, w wielu miejscach, życie mocno mija się z założeniami. W wielu miejscach w kraju widać, że systemy zarządzania jakością, a szczególnie te oparte o normy ISO są w odwrocie.
Wiele instytucji, po wstępnym „zauroczeniu” systemem, rezygnuje z kolejnych certyfikacji, pozostając z wdrożonym systemem modyfikowanym we własnym zakresie pod kątem wymagań codzienności. Oczywiście, w wielu miejscach takie systemy porządkują wewnętrzną dokumentację i zarządzanie nią, ale przecież istotą nowoczesnych systemów zarządzania jest poprawa efektywności, a o dowody na to jest już dużo trudniej. Najgorzej jest w tych urzędach, gdzie wdrożenie było fikcją, gdzie systemy były wdrażane przez firmę zewnętrzną, przy minimalnym udziale pracowników instytucji i jak się okazało tylko po to, żeby na nagłówku pisma urzędu dodać informację o posiadaniu ISO oraz wywiesić odpowiednie logo na budynku urzędu. Podobnie jest z pozostałymi narzędziami wymienionymi wyżej, które wdrażane metodami „siłowymi”, nie przynoszą pożądanych rezultatów, dostrzegalnych chociażby przez osoby z nich korzystające. Najczęstszą reakcją, oczywiście nieoficjalną, jest duże niezadowolenie osób, które muszą te narzędzia stosować. Częstym poglądem jest twierdzenie, że te mocno zaawansowane jak na administrację narzędzia, to po prostu kolejne dodatkowe, biurokratyczne zadania, które pracownicy muszą realizować, „bo ktoś wyżej tak chce”, bez żadnego pożytku dla kogokolwiek.
Dlaczego więc wspomniane systemy i narzędzia, z teoretycznego punktu widzenia bardzo przydatne i atrakcyjne, nie sprawdzają się w dzisiejszej polskiej administracji publicznej? W mojej ocenie, dzieje się tak z dość prostej przyczyny. Wdrażanie nowoczesnych narzędzi zarządzania w polskiej administracji można porównać do sytuacji, w której chcemy żeby dziecko rozwiązywało skomplikowane równania matematyczne, a zapomnieliśmy je nauczyć dodawania i odejmowania.
Kierownik intuicyjny
W polskiej administracji publicznej osoby piastujące funkcje kierownicze znajdują się w bardzo specyficznej sytuacji. Po pierwsze, w wielu przypadkach o wyborze danej osoby na stanowisko kierownika nie decydowały jej kompetencje kierownicze lub ich brak, a jedynie kompetencje merytoryczne. Najczęściej kierownikiem w danej komórce organizacyjnej zostawał pracownik, który był najlepszym ekspertem w dziedzinie, którą zajmuje się komórka. Przy takim podejściu, pytanie które należy tu zadać brzmi: Czy najlepszy chirurg zatrudniony w danym szpitalu jest od razu najlepszym kandydatem na dyrektora tego szpitala? Oczywiście nie, ale wielu decydentów zapomina o tym, iż przy doborze na stanowisko kierownika czy dyrektora, należy na równi rozważać kompetencje merytoryczne z kompetencjami kierowniczymi.
Oczywiście, w powyższych rozważaniach mam na myśli sytuacje awansów kierowniczych w przypadku których dominującej roli nie odgrywała znajomość osobista z osobami decydującymi o obsadzeniu tego stanowiska, czy wręcz koneksje polityczne. Zresztą, nawet biorąc pod uwagę kierowników powołanych także w taki sposób, trzeba dostrzec element, który ich wszystkich łączy. Zazwyczaj, po wyborze nikt nie przygotowuje ich do pełnienia roli kierownika czy dyrektora. Sytuacja w całej polskiej administracji, uwzględniając tu także wymiar sprawiedliwości, jest podobna. Nieliczne zdarzające się wyjątki, raczej potwierdzają jedynie tę regułę, i nie stanowią na razie zauważalnej zmiany tendencji.
Kiedy ktoś zostaje nowoprzyjętym kasjerem w sklepie spożywczym, zazwyczaj oprócz poznania sprzedawanego asortymentu, jest także szkolony z obsługi kasy fiskalnej i rozpoznawania fałszywych banknotów. Poznaje więc zarówno meritum swojej pracy, jak i narzędzia, którymi się będzie posługiwać. Nowo powołanemu kierownikowi lub dyrektorowi w polskiej administracji publicznej zazwyczaj nikt nie zapewnia szkolenia z narzędzi, które powinien wykorzystywać w swojej pracy. Wielu pytanych przeze mnie kierowników, nawet nie wie na czym polega istota pracy kierownika. Przy próbach określenia jej istoty zupełnie błędnie ją definiując. O jakim tu zarządzaniu jakością może być mowa, skoro wielu dzisiaj działających kierowników nie umie określić pięciu podstawowych funkcji zarządzania, które przecież powinni wykonywać na co dzień, jako istotę swojej pracy. Są kierownikami intuicyjnymi. Sami nie mają czasu lub potrzeby rozwijania swoich kompetencji kierowniczych, a otoczenie zewnętrzne, ani tego na nich nie wymusza, ani im tego nie zapewnia.
Kierownik z nazwy, pracownik z przyzwyczajenia
Na opisaną wyżej sytuację, niestety dość często nakłada się jeszcze problem z wejściem w rolę kierownika. Wielu szefów wywodzi się z komórek, którymi kierują. Stając się kierownikami, zamiast zarządzać posiadanymi zasobami ludzkimi i rzeczowymi, nadal koncentrują się głównie na wykonywaniu zadań pracownika, przedkładając te zadania ponad swoje funkcje zarządcze. Motywy takiej sytuacji są różne.
Często przytaczany argument uzasadniający taką postawę brzmi: „jest przecież mało rąk do pracy, a tyle zadań, że nie mam czasu na zarządzanie, bo trzeba pracować na równi z innymi żeby zdążyć ze wszystkim na czas”. W konsekwencji takiego podejścia, kierownik robi wszystko inne tylko nie zarządza. Kiedy podczas szkoleń dla kierowników, pytam uczestników o zadania, które wykonują powtarzalnie w każdym dniu swojej pracy, większość wymienianych zadań nie jest związanych z pracą kierownika. Wynika z tego, że kierownicy w wielu przypadkach wyręczają swoich pracowników, marnotrawiąc swój czas. Często słyszę, że kierownik udziela informacji telefonicznych klientom, pisze decyzje, sporządza statystyki czy sprawozdania, a jego funkcja kierownicza jest najbardziej widoczna w procesie dekretowania, na które poświęca w zależności od urzędu i stanowiska od 30 minut do nawet 4 godzin dziennie. Oczywiście, o ile dekretowania nie można co do zasady delegować na kogoś innego (niemniej można rozważyć jego uproszczenie, przyśpieszenie czy automatyzację), o tyle pozostałe zadania kierownik powinien wykonywać po upewnieniu się, że zrealizował w stopniu zadowalającym pięć podstawowych funkcji kierowniczych, a mianowicie: planowanie, organizowanie, kierowanie, kontrolowanie i rozliczanie.
Inną przyczyną uciekania od funkcji kierowniczych jest wspomniany wcześniej brak umiejętności i wiedzy z zakresu zarządzania, a także odpowiednich wymagań przekazywanych z wyższego szczebla zarządzania. Nie chodzi tu tylko o kierowników nowych. Brak znajomości pięciu podstawowych funkcji zarządzania bywa jeszcze gorszy w skutkach w sytuacji, kiedy dotyczy doświadczonych kierowników, którzy już nie widzą potrzeby zmiany swojego stylu pracy i nie chcą stosować tych podstawowych narzędzi. Co więcej, bywa że nakłada się na to jeszcze ogólna atmosfera w administracji lub w danym urzędzie, a więc pewien zbiór dominujących wartości i norm postępowania, który często premiuje nastawienie na działanie (jesteśmy po to, żeby wydawać decyzje), a nie na efekty (jesteśmy po to żeby nasze decyzje były jak najlepszej jakości). System ten bardziej premiuje poczucie bezpieczeństwa i przewidywalność (nic nie szkodzi, że ten pracownik ma słabe wyniki, ale robi to już długo więc nie będziemy nic zmieniać), niż elastyczność i poszukiwanie lepszych rozwiązań (jeśli ten pracownik się nie sprawdza, poszukajmy mu zadania bardziej adekwatnego do jego kwalifikacji, a jego dotychczasowe zadanie niech robi ktoś, kto poprawi efekty). Taki system i takie podejście wyklucza stosowanie w praktyce podstaw zarządzania, bo po co wyznaczać komuś cele do osiągnięcia, skoro potem trzeba będzie je osiągnąć i udowodnić, że się je osiągnęło. Wielu się na to nie decyduje, na wypadek, gdyby się nie udało. Kierownicy mówią wprost, „po co zakładać sobie pętle na szyję skoro nikt tego nie wymaga”. W domyśle: „Ja nie wymagam tego od swoich pracowników, bo mój szef nie wymaga tego ode mnie”. Mamy tu często do czynienia z brakiem wykonywania funkcji kierowniczych występującym jednocześnie na kilku szczeblach hierarchii administracyjnej, a zaniedbanie występujące wyżej na ogół pociąga za sobą zaniedbanie na niższym szczeblu.
Patrząc z jeszcze innej strony, wielu nominalnych kierowników nie podejmuje trudu zarządzania, obawiając się, że dotychczasowi koledzy zarzucą im wywyższania się i inne niekorzystne zmiany w zachowaniu. A jest przecież z czego być niezadowolonym. Podstawowa funkcja kierownika to przecież planowanie i organizowanie pracy innych według własnych przekonań i wartości, a w dodatku przy użyciu własnych metod. Funkcje kierownika to także kierowanie i kontrolowanie, czyli pilnowanie i sprawdzanie czy idziemy z dobrą szybkością w dobrym kierunku. W dodatku, na końcu jest jeszcze rozliczanie, gdzie i pochwała, i nagana są formami podsumowania, z których należy korzystać. To są trudne funkcje, ale jeśli ktoś nie chce ich pełnić nie powinien być kierownikiem, ponieważ kiedy ich nie pełni, efektywność działania całej komórki, a za nią całego urzędu, znacząco spada.
Nauczenie kierowników pięciu podstawowych funkcji zarządzania, a dodatkowo przekonanie ich do codziennego wykonywania tych funkcji, jest tym uczeniem dodawania i odejmowania, o którym pisałem wyżej. Co więcej, jest to najlepszy system zarządzania jakością, jaki można wdrożyć w dzisiejszych czasach i przy dzisiejszych realiach w polskiej administracji publicznej. Już bowiem samo upowszechnienie działania opartego na schemacie: wyznaczenie celów, elastyczne wykorzystanie zasobów, rozliczenie wykonania i wyciągnięcie wniosków na przyszłość, to z jednej strony najprostszy do zrozumienia, a zarazem przynoszący najbardziej namacalne efekty system zarządzania. Od skuteczności jego wdrożenia zależy efektywność polskiej administracji w nadchodzących latach.
Najpierw kierowników trzeba nauczyć podstaw zarządzania, a dopiero potem – w dość odległej przyszłości – można od nich wymagać przejścia na bardziej zaawansowane narzędzia zarządzania. Drogi na skróty nie ma.
Część druga artykułu – proszę kliknąć tutaj
Część trzecia artykułu – proszę kliknąć tutaj
Tekst został opublikowany w książce „Administracja rządowa XXI wieku. Szanse, wyzwania i zagrożenia” napisanej pod redakcją dr hab. Jolanty Itrich-Drabarek i mgr Kamila Mroczki
Radosław Hancewicz (www.hancewicz.pl) jest trenerem administracji publicznej oraz autorem poradnika „Kierownik w instytucji publicznej. Znajdź swój własny, skuteczny styl kierowania.”