Dochody i wydatki jednostek budżetowych są więc fragmentem budżetu. Jeżeli wydatki nie zostaną wykorzystane do końca roku budżetowego, to podlegają zwrotowi do budżetu, zwiększając planowaną nadwyżkę budżetową lub zmniejszając planowany deficyt budżetowy. W celu zachęcenia jednostek budżetowych do intensyfikacji działalności w zakresie pozyskiwania dodatkowych dochodów, ustawodawca dopuścił możliwość tworzenia przy jednostkach budżetowych gospodarstw pomocniczych oraz gromadzenia na wyodrębnionych rachunkach bankowych dochodów własnych z określonych źródeł, np. ze spadków, zapisów i darowizn na rzecz jednostek budżetowych, z odszkodowań za uszkodzone lub utracone mienie, z działalności szkoleniowej itp. Jednostki budżetowe funkcjonują w oświacie, opiece społecznej, w administracji, obronie narodowej itp.
Jednostki budżetowe są tworzone, łączone, przekształcane w inną formę organizacyjną oraz likwidowane na podstawie decyzji:
Organ tworzący jednostkę budżetową nadaje jej statut oraz określa mienie, które jest jej przekazywane w zarząd.
W przypadku likwidacji i łączenia jednostek budżetowych organ likwidujący jednostkę budżetową lub podejmujący decyzję o łączeniu jednostki budżetowej określa przeznaczenie mienia znajdującego się w użytkowaniu jednostki. Jeżeli jest likwidowana lub łączona państwowa jednostka budżetowa decyzja o przeznaczeniu mienia likwidowanej jednostki budżetowej jest podejmowana w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa. Należności i zobowiązania zlikwidowanej jednostki budżetowej przejmuje organ likwidujący.
W przypadku likwidacji jednostki budżetowej dokonanej w celu jej przekształcenia w inną formę organizacyjno-prawną należy dokonać zamknięcia rachunku bankowego i ksiąg rachunkowych zgodnie z przepisami o rachunkowości. W terminie nie później niż trzy miesiące po likwidacji jednostki budżetowej jest sporządzany jej bilans.
Organ podejmujący decyzję o likwidacji jednostki budżetowej dokonanej w celu jej przekształcenia w inną formę organizacyjno-prawną określa również formę organizacyjno-prawną nowej jednostki.
Jak już wspomniano, jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej. Prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w FinansePublU, której podstawą jest plan dochodów i wydatków, zwany „planem finansowym jednostki” (art. 20 ust. 2–4 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; dalej: PDOPrU).
Cechą charakterystyczną planów finansowych jednostek budżetowych jest ich oparcie na zasadzie kasowej. Ze względu na obowiązującą w jednostkach budżetowych zasadę finansowania brutto plany finansowe wydatków budżetowych nie są powiązane z planami dochodów budżetowych. Jednostki budżetowe mogą dokonywać wydatków tylko do wysokości przewidzianej w planach finansowych. Zaciąganie zobowiązań ponad plan finansowy wydatków budżetowych jednostki budżetowej jest przekroczeniem dyscypliny finansowej.
Szczegółowe zasady, tryb opracowywania materiałów do projektu budżetu w gminach (który jest podstawą tworzenia planów finansowych jednostek budżetowych) określa uchwała rady gminy. W przypadku powiatu i województwa – kwestie procedury opracowania i uchwalania budżetu, szczegółowości materiałów i szczegółowości uchwały budżetowej – określa uchwała rady powiatu lub sejmiku województwa. Co wymaga podkreślenia, w przypadku gmin rada gminy nie jest uprawniona do regulacji trybu opracowania uchwały budżetowej przez wójta (burmistrza/prezydenta), ani do określania szczegółowości uchwały budżetowej. Obowiązki jednostek podległych w ramach opracowywania projektu budżetu regulować może wyłącznie zarządzenie wójta (burmistrza/prezydenta).
W gminach organ stanowiący gminy określa procedurę uchwalania budżetu oraz rodzaje i szczegółowość towarzyszących materiałów informacyjnych. Procedura uchwalania budżetu obejmuje zatem wyłącznie czynności dokonywane przez radę gminy po otrzymaniu od wójta projektu uchwały budżetowej. W powiecie i województwie organ stanowiący określając procedurę budżetową, reguluje m.in.:
Organ wykonawczy samorządu, do którego należy wyłączna kompetencja przygotowania projektu uchwały budżetowej oraz inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, po otrzymaniu informacji od kierowników poszczególnych jednostek budżetowych, dotyczących planowanych dochodów i wydatków budżetowych opracowuje projekt budżetu JST. Następnie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy przedstawia go do zaopiniowania organowi stanowiącemu oraz regionalnej izbie obrachunkowej (art. 181 ust. 1 FinansePublU).
Pomiędzy projektem budżetu i wstępnymi założeniami do planów finansowych jednostek budżetowych mogą wyniknąć rozbieżności. Dlatego w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu JST, organ wykonawczy ma obowiązek udzielić podległym jednostkom – informacji potrzebnych do opracowania projektów ich planów finansowych (art. 185 ust. 1 FinansePublU).
Projekty planów finansowych samorządowych jednostek budżetowych są sporządzane w szczegółowości: dział, rozdział i paragraf (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 29.6.2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną; Dz.U. z 2006 r. Nr 116, poz. 783, zwanego dalej: GospFinR).
Informacja przekazywana kierownikom jednostek budżetowych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego, a w gminach – wójta (burmistrza, prezydenta), o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej przekazywana jest w szczegółowości:
Jeśli chodzi o szczegółowość uchwały budżetowej, to wydatki budżetu JST ujmuje się w uchwale budżetowej w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem (art. 184 ust. 1 pkt 2 FinansePublU):
a) wydatków bieżących, w tym w szczególności:
– wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń,
– dotacji,
– wydatków na obsługę długu JST,
– wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,
b) wydatków majątkowych.
Jednostki budżetowe opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania niezbędnych informacji, nie później jednak niż do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy (§ 4 ust. 4 GospFinR).
Po uchwaleniu uchwały budżetowej – na co rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa mają czas do 31 marca roku budżetowego – organ wykonawczy JST, na podstawie art. 186 FinansePublU opracowuje układ wykonawczy budżetu. Dzięki niemu dochody i wydatki budżetu, a także szczegółowo wyodrębniane zadania inwestycyjne – uzyskują pełną specyfikację: dział – rozdział – paragraf (dochodów lub wydatków). Układ wykonawczy umożliwia również przeniesienie tak wyspecyfikowanych zadań budżetowych do planów finansowych jednostek budżetowych (urzędu, szkół, jednostek pomocy społecznej, itp.). Organ wykonawczy informuje podległe jednostki budżetowe o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków. Z kolei zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze informowane są o założeniach ich planów wynikających z uchwały budżetowej oraz o dotacjach z budżetu lub wpłatach nadwyżek (zysku) do budżetu. Informacje te organ wykonawczy JST przekazuje po opracowaniu układu wykonawczego budżetu – czyli w ciągu 21 dni od daty uchwalenia uchwały budżetowej. Na podstawie przekazanych informacji jednostki budżetowe, zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych dostosowują projekty planów finansowych do uchwały budżetowej i ww. układu wykonawczego budżetu.
W związku z powyższym procedura planowania budżetowego w samorządowych jednostkach budżetowych przedstawia się następująco:
Krok 1
Nie później niż do 22 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy do jednostki budżetowej (np. szkoły podstawowej) powinny trafić dane potrzebne do przygotowania projektu planu finansowego (art. 185 ust. 1 w zw. z art. 181 ust. 1 FinansePublU).
Krok 2
Projekt planu rocznego jednostki budżetowej powinien być gotowy w ciągu 30 dni, jednak nie później niż 22 grudnia (art. 185 ust. 2 FinansePublU), po czym jest przekazywany zarządowi właściwej JST (§ 4 ust. 4 GospFinR).
Krok 3
Zarząd jednostki samorządu terytorialnego, a w gminach – wójt (burmistrz, prezydent), weryfikuje projekt planu pod względem jego zgodności z opracowanym projektem uchwały budżetowej, a w razie potrzeby wprowadza odpowiednie zmiany – wszystko to dzieje się w ciągu 7 dni od daty otrzymania projektu planu finansowego, jednak najpóźniej do 27 grudnia (§ 6 ust. 3 GospFinR).
Krok 4
Projekty planów finansowych jednostek budżetowych (§ 7 GospFinR):
– w przypadku gdy zachowana została zgodność z projektem uchwały budżetowej, zatwierdzone przez kierownika samorządowej jednostki budżetowej,
zweryfikowane, odpowiednio przez zarządy JST, a w gminach – wójtów (burmistrzów, prezydentów), w odpowiednim trybie i terminie określonym przepisami prawa,
– w przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej w poprzednim roku, od 1 stycznia nowego roku budżetowego – stanowią podstawę gospodarki finansowej samorządowej jednostki budżetowej.
Krok 5
Budżet musi być uchwalony w poprzednim roku budżetowym, nie później niż do 31 marca nowego roku budżetowego. Jeśli samorząd nie uchwali w tym terminie budżetu, to budżet ustala Regionalna Izba Obrachunkowa. Po uchwaleniu uchwały budżetowej organ stanowiący JST w terminie najpóźniej do 21 dni opracowuje układ wykonawczy budżetu. Dzięki uszczegóławianemu w ten sposób zakresowi dochodów i wydatków budżetu oraz ustaleniu jednostek budżetowych wykonujących dochody i wydatki – organ wykonawczy JST musi poinformować podległe jednostki budżetowe o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków wynikających z układu wykonawczego najpóźniej 21 kwietnia (21 dni od ostatecznej daty uchwalenia budżetu – art. 186 ust. 1 pkt 2 FinansePublU). To zatem poprzez układ wykonawczy i informację o nim organ wykonawczy JST ustala ostateczne kwoty dochodów i wydatków do planu finansowego urzędu, planów szkół i placówek oświatowych i planów jednostek pomocy społecznej.
Krok 6
Kierownik samorządowej jednostki budżetowej od chwili poinformowania go o ostatecznych danych z układu wykonawczego budżetu ma jeszcze 14 dni na sporządzenie planu finansowego i przekazanie go organowi wykonawczemu JST (§ 8 ust. 2 GospFinR). Zgodnie z prawem cała procedura (przy założeniu, że nastąpi zbieg okoliczności, maksymalnie opóźniających powstanie budżetu i planów finansowych w JST), powinna się zakończyć nie później niż 5 maja roku budżetowego.
Upoważnienie do dokonywania przeniesień wydatków
W przypadku gdy organ stanowiący JST upoważni organ wykonawczy do udzielania kierownikom jednostek budżetowych uprawnień do „dokonywania przeniesień w planie wydatków” – o upoważnieniu konkretnego kierownika jednostki budżetowej decyduje w tym zakresie organ wykonawczy JST. Wówczas kierownik jednostki budżetowej korzystając z przekazanych uprawnień, może dokonywać przeniesień planowanych wydatków, wprowadzając zmiany w planie finansowym jednostki, zgodnie z otrzymanym upoważnieniem. Upoważnienie nie może zatem obejmować możliwości dokonywania przeniesień w planie dochodów ani przeniesień między działami wydatków. Jak wspomniano, o konkretnym upoważnieniu nie decyduje rada (sejmik), ale organ wykonawczy JST.
Zmiany w planie finansowym
Po dokonaniu zmiany w planie finansowym jednostki kierownik jednostki budżetowej ustawowy obowiązek zawiadomienia organu wykonawczego o dokonanej zmianie w terminie 7 dni od dnia dokonania zmiany (§ 12 ust. 4 GospFinR).
W przypadku braku upoważnienia do przenoszenia wydatków przez kierowników jednostek budżetowych, zmiany dokonywane być mogą już jako „zamiany budżetu”, albo tylko jako „zmiany układu wykonawczego budżetu”. Jeśli przesunięcia w planie finansowym jednostki budżetowej nie powodowałyby zmian w poszczególnych pozycjach budżetu wynikającego z uchwały budżetowej, są dokonywane przez organ wykonawczy JST w trybie zmian układu wykonawczego budżetu (np. przesunięcia między wynagrodzeniami pracowników i środkami na dodatkowe wynagrodzenia roczne, ze względu na szczegółowości budżetu rady (sejmiku) skutkują jedynie zmianami paragrafów układu wykonawczego). Gdyby zaś zmiany w planie finansowym jednostki budżetowej powodowały zmiany kwot z wydatków z uchwały budżetowej (np. przesunięcie z wydatków bieżących powodujące zwiększenie wydatków majątkowych) – to właściwym do ich spowodowania jest organ stanowiący JST albo organ wykonawczy, na tyle na ile jego uprawnienia z art. 188 ust. 2 pkt 1 FinansePublU – obejmowałyby możliwość dokonania tego rodzaju zmian w planie wydatków budżetu.
Dokonanej zmianie w planie wydatków budżetu towarzyszy następcza do niej zmiana układu wykonawczego budżetu (z art. 186 FinansePublU) i wynikające z niej informacje do zmiany planu finansowego jednostki budżetowej. O zmianach planu wydatków wprowadzonych w toku wykonywania budżetu zarząd JST, a w gminach – wójt (burmistrz, prezydent), zawiadamia kierowników samorządowych jednostek. Informacja ta stanowi podstawę do dokonania zmian w planie finansowym jednostki (§ 12 ust. 1–2 GospFinR).
Agnieszka Skowronek
Artykuł został dostarczony przez Partnera Publiczni.pl PortalRB.pl