4. Dania
5. Stany Zjednoczone
6. Polska

4. Dania

Zgodnie z ustawą z 21 czerwca 2007 r. o planowaniu przestrzennym (Bekendtgørelse af lov om planlægning – Blp)28gminy w Danii mają obowiązek planowania zagospodarowania przestrzennego na dwóch poziomach – całej gminy, poprzez uchwalanie: 1) planów gminnych (Kommuneplan), określających jej rozwój przestrzenny oraz 2) na poszczególnych jej fragmentach, poprzez uchwalanie planów miejscowych (Lokalplan), określających bezpośrednio możliwy sposób zagospodarowania konkretnych terenów29.

W planie gminnym rada gminy może ustalić kolejność uruchamiania terenów przeznaczonych pod zabudowę, a tym samym terenów, dla których będą uchwalane plany miejscowe. Ustalenia planu gminnego mogą też być podstawą do odmowy zgody na zabudowę lub parcelację gruntów, także w przypadku, gdy byłyby one niezgodne z postanowieniami planu dotyczącymi etapów udostępniania terenów pod nowe zagospodarowanie.

Plan gminny sporządza się w 12-letniej perspektywie obowiązywania. Gmina ma obowiązek realizowania zawartych w planie ustaleń dotyczących inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i społecznej. W tym celu gmina może uchwalić akty prawa miejscowego, dotyczące np. wykorzystania środowiska lub sieci dróg.

Zgoda na nowe zagospodarowanie (zabudowę) jest wydawana tylko na te inwestycje, które nie są sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. W przypadku braku planu miejscowego możliwe jest wydanie zgody na nową zabudowę, jeśli zabudowa odpowiada warunkom określonym w planie gminnym. Zgoda taka jest możliwa w przypadku niewielkich projektów nowej zabudowy, natomiast w przypadku projektów większych konieczne jest sporządzenie planu miejscowego. Centralną zasadą systemu planistycznego Danii jest uzależnianie powstawania nowej zabudowy od istnienia wystarczającej do jej obsłużenia infrastruktury publicznej30.

Zgodnie z § 21b ust. 1 Blp, na wniosek właściciela nieruchomości rada gminy może przystępować do umowy dotyczącej rozwoju infrastruktury (Udbygningsaftaler om infrastruktur) z właścicielem nieruchomości położonych na obszarze oznaczonym w planie gminnym jako obszar zabudowany. Umowy takie mogą być zawierane w celu: 1) zwiększenia jakości i standardu planowanej infrastruktury publicznej w obszarze zabudowanym, w związku z projektowanym przez inwestora prywatnego przedsięwzięciem; 2) przyspieszenia sporządzania planów miejscowych dla obszarów przeznaczonych do zabudowy zgodnie z planem gminnym, włączając w to obszary regeneracji miejskiej, zmieniając w ten sposób chronologiczny porządek uchwalania takich planów ustalony w planie gminnym; 3) zwiększenia lub zmiany możliwości zagospodarowania terenu poprzez zmianę prawnych uwarunkowań zawartych w planie gminnym lub planie lokalnym dla danego obszaru, pod warunkiem że właściciel nieruchomości będzie w stanie opłacić rozwój dodatkowej infrastruktury, nieprzewidzianej planem (§ 21b ust. 2 pkt. 1–3 Blp).

Zgodnie z § 21b ust. 3 Blp, umowy infrastrukturalne mogą dotyczyć wyłącznie takich przedsięwzięć infrastrukturalnych, które warunkują realizację przewidzianego przez podmiot prywatny zamierzenia inwestycyjnego. Podmiot prywatny może przy tym finansować nie tylko przedsięwzięcia infrastrukturalne na terenie objętym planem, ale także i poza nim.

Realizacja umowy infrastrukturalnej wymaga zmiany planu lokalnego i gminnego. Władze gminy mają obowiązek poinformowania społeczności lokalnej o projekcie umowy infrastrukturalnej (§ 21b ust. 4 Blp), jednocześnie z publikacją uchwały o przystąpieniu do zmiany (uzupełnienia) planu gminy i planu lokalnego. Informację o projekcie zmiany planu dostarcza się właścicielom, najemcom i użytkownikom nieruchomości położonych na obszarze zmiany planu, a także właścicielom (najemcom, użytkownikom) nieruchomości położonych poza planem, jeśli rada gminy uzna, że zmiana planu może mieć wpływ na ich sytuację prawną czy faktyczną. Informowane są także organizacje lokalne oraz krajowe mające prawo do udziału w postępowaniu, a także kwestionowania decyzji budowlanych. Zgodnie z § 21b ust. 5 Blp, gmina staje się stroną umowy z datą uprawomocnienia się zmiany (uzupełnienia) planu lokalnego, a sama umowa jest opublikowana i udostępniona do publicznego wglądu.

5. Stany Zjednoczone

W USA, odmiennie niż w tradycji europejskiej, kontrola zagospodarowania przestrzennego (zabudowy) opiera się na przepisach prawa dotyczących dwóch odrębnych – w tradycji amerykańskiej – dziedzin: strefowania (zoning) oraz planowania przestrzennego. Istotą strefowania jest podział terytorium pozostającego w jurysdykcji danej władzy publicznej (w USA najczęściej są to counties oraz miasta) na obszary, na których dopuszczana jest zabudowa odmiennie określona pod względem przeznaczenia oraz rozmaitych parametrów, np. gęstości zabudowy, wysokości czy rozmiaru budynków. Dziedzina planowania przestrzennego obejmuje m.in. takie kwestie, jak sieć uliczną, infrastrukturę techniczną i społeczną, parcelację gruntów pod zabudowę.

Kwestie strefowania oraz planowania przestrzennego pozostają w USA w kompetencji legislacji stanowej. Rząd federalny próbuje wpłynąć na ujednolicenie przyjmowanych rozwiązań za pomocą tzw. ustaw modelowych, mających stanowić wzorzec dla rozwiązań prawnych poszczególnych stanów (pierwsze ustawy modelowe, tzw. Standard Acts pochodzą z roku 1924 – w sprawie strefowania, oraz z 1928 roku – w sprawie planowania przestrzennego). Ustawy modelowe są jedynie dokumentami pomocniczymi i nie mają charakteru wiążącego dla ustawodawcy stanowego. Tego typu modelowe rozwiązania proponowane są także przez instytucje naukowe i niezależne31.

Efektem tej sytuacji prawnej jest istnienie odrębnych, choć bardzo zbliżonych w podstawowych rozstrzygnięciach systemów kontroli zagospodarowania przestrzennego w każdym ze stanów. W niniejszym opracowaniu wybraliśmy do bliższego omówienia rozwiązania prawne przyjęte w stanie Kalifornia.

Podstawowym dokumentem prawnym regulującym kwestię kontroli zagospodarowania przestrzennego jest tytuł 7) kodeksu administracyjnego stanu Kalifornia – Planowanie i użytkowanie gruntów (Planning and Land Use)32. Kodeks konsoliduje ustawy stanowe regulujące zagadnienia ustrojowe, kompetencyjne, proceduralne i pracownicze administracji publicznej Stanu, w tym administracji samorządowej.

Kodeks administracyjny stanu Kalifornia jednoznacznie przesądza, że zarówno zaplanowanie, jak i zapewnienie infrastruktury technicznej i społecznej jest obowiązkiem władz publicznych. Jednak rozdziały 5–9 tytułu 7 kodeksu (wprowadzone jako ustawa o opłatach kompensacyjnych – Mitigation Fee Act) określają możliwość uzależnienia wydania pozwolenia na zabudowę (development permit) od wniesienia przez inwestora wkładu finansowego w wybudowanie infrastruktury powiązanej z proponowaną zabudową. Według prawnej definicji opłata ta (sekcja 66000 pkt b) kodeksu) – różna od opłat za samo wydanie pozwolenia oraz od ewentualnych należności podatkowych – może być nakładana przez prawo miejscowe na wszelkie projekty budowlane danego typu lub też wyznaczana ad hoc w stosunku do konkretnego projektu. Może ona mieć także postać przekazania gruntu niezbędnego dla celów transportowych (sekcja 66005.6). Zasadniczym celem stosowania tego instrumentu jest przeniesienie na inwestora części lub całości kosztów wybudowania urządzeń publicznych lub wykonywania usług publicznych.

Zgodnie z sekcją 66002 pkt c) kodeksu, opłaty takie mogą być przeznaczane na finansowanie lub współfinansowanie następujących typów urządzeń publicznych: 1) budynków publicznych, w szczególności szkół; 2) urządzeń wodnych; 3) urządzeń kanalizacyjnych oraz oczyszczalni ścieków; 4) urządzeń kanalizacji burzowej oraz urządzeń przeciwpowodziowych; 5) urządzeń produkcji energii elektrycznej oraz dystrybucji energii elektrycznej lub gazu; 6) urządzeń transportowych, zwłaszcza dróg; 7) parków oraz terenów rekreacyjnych lub 8) innego typu urządzeń publicznych, których budowa przewidziana jest w formalnym planie majątkowym urządzeń publicznych danej jednostki administracyjnej.

Sekcja 66001 kodeksu wprowadza następujące wymogi dotyczące tego typu opłaty: 1) jej przeznaczenie musi być jasno i konkretnie wskazane (tj. należy wskazać konkretne urządzenie publiczne, do sfinansowania którego posłuży opłata); 2) niezbędne jest wykazanie związku pomiędzy potrzebą danego urządzenia publicznego a danym projektem zabudowy (lub typem projektów), w tym także wykazanie powiązania pomiędzy wysokością opłaty a kosztem danego urządzenia publicznego lub jego części powiązanej z proponowanym projektem zabudowy.

Jak zwracają uwagę Donald G. Hagman i Julian C. Juergensmeyer33, potrzeba przerzucania na podmioty prywatne części kosztów infrastruktury technicznej i społecznej datuje się od boomu osiedleńczego w latach bezpośrednio po II wojnie światowej, który przybrał przede wszystkim formę rozbudowy suburbiów. W tym okresie nakładanie opłat infrastrukturalnych wiązało się zwłaszcza z parcelacją gruntów pod nowe, duże projekty budowlane. Wkład inwestora w wyposażenie nowego terenu polegał na przekazaniu niezbędnego pod tę infrastrukturę gruntu, opłacie w zastępstwie przekazania gruntu lub opłacie związanej z wpływem danej inwestycji na potrzeby infrastrukturalne.

Za główny argument uzasadniający wprowadzenie tego typu opłat uważa się fakt, że nie należy – nawet pośrednio – obciążać dotychczasowych podatników (tj. mieszkańców już istniejących domów/mieszkań) kosztami osiedlania się nowych mieszkańców. Niemniej jednak instytucja opłat kompensacyjnych czy też infrastrukturalnych często była podważana w zakresie jej konstytucyjności34, w tym zwłaszcza jako ukryta forma opodatkowania. Linia orzecznicza sądów amerykańskich nie jest w tym zakresie jednolita. Zdaniem D.G. Hagmana i J.C. Juergensmeyera35, dyskusja prawna coraz bardziej koncentruje się nie tyle wokół zasadności pobierania opłat infrastrukturalnych w ogóle, ile wokół zasadności pobierania tego typu opłat na konkretne cele (kwestia związku pomiędzy przeznaczeniem opłaty a projektem budowlanym, który obciąża) oraz metod jej kalkulacji (próby szacowania rzeczywistego wpływu danej inwestycji na potrzeby infrastrukturalne rozmaitego typu).

6. Polska

Na tle tych rozwiązań, polskie regulacje prawne są ubogie. Sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisów mogących być podstawą do zobowiązywania inwestorów prywatnych do budowy infrastruktury publicznej. Patrząc szerzej, polski system prawny zawiera dwa instrumenty przenoszenia części kosztów budowy infrastruktury technicznej na inwestora lub właściciela gruntu. Są to opłata adiacencka, regulowana przez ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami36, w art. 143––148b, oraz przepis art. 16 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych37, nakładający na inwestora obowiązek budowy lub przebudowy drogi publicznej, kiedy inwestycja „niedrogowa” wymusza tego typu działania.

Jak wykazała ankieta Unii Metropolii Polskich, wśród miast członkowskich opłata adiacencka pełni minimalną rolę38. Niektóre miasta (Katowice, Lublin i Rzeszów) w ogóle nie stosują tego instrumentu. Najwyższe dochody z tego tytułu czerpie w naturalny sposób Warszawa, lecz nawet w jej przypadku wyniosły one w 2006 roku jedynie 848 tys. zł.
Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące kwestię opłaty adiacenckiej nie czynią z niej użytecznego instrumentu przenoszenia części kosztów wybudowania infrastruktury technicznej na jej użytkownika. Po pierwsze, opłata nakładana jest wtórnie – po wybudowaniu infrastruktury (i to z możliwością rozłożenia jej wnoszenia na 10 lat). Po drugie, nie jest powiązana z kosztem budowy, lecz wzrostem wartości nieruchomości wynikającej z jej wybudowania (art. 146 ust. 1). W efekcie, procedura nakładania opłaty jest skomplikowana i wymaga m.in. wyceny przez rzeczoznawcę wzrostu wartości terenu w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej – z wykluczeniem wzrostu wartości działki z innych przyczyn. Skutkuje to łatwym wzruszeniem decyzji o nałożeniu opłaty w wyniku postępowania odwoławczego. Sposób naliczania opłaty adiacenckiej jest zresztą podobny jak w przypadku renty planistycznej. Konstrukcja prawna, a także sam fakt istnienia dwóch opłat, nakładanych w istocie na niemal tę samą korzyść odnoszoną przez właściciela gruntu, są niezbyt dobrze oceniane zarówno co do celowości, jak i możliwości ich ściągania39.

Bardziej skuteczny, choć o ograniczonym zakresie, jest mechanizm przenoszenia kosztów infrastruktury na inwestora, wprowadzony ustawą o drogach publicznych. Według przepisu art. 16 ust. 1 ustawy, obowiązek budowy lub przebudowy drogi publicznej spoczywa na inwestorze, którego zamiar inwestycyjny powoduje konieczność jej przebudowy. Jednak tak ogólne określenie warunku przejścia obowiązku z podmiotu publicznego na prywatny („spowodowana [...] inwestycją niedrogową”) w zasadniczy sposób ogranicza możliwość stosowania tego narzędzia.
Trzeba zwrócić uwagę, że w polskim systemie zagospodarowania jest to problem bardziej podstawowy. Brakuje ścisłego powiązania pomiędzy planowaniem przestrzennym i decyzjami dopuszczającymi nową zabudowę a obowiązkiem zapewnienia odpowiedniej infrastruktury technicznej i społecznej, co w ocenie ekspertów mających doświadczenie w planowaniu zagospodarowania przestrzennego w innych państwach UE, w zasadniczym stopniu decyduje o niewydolności polskiego systemu prawa zagospodarowania przestrzennego40.

Na początku lat 90. ub. stulecia, w czasie prac nad nowym systemem, widziano konieczność powiązania planowania zagospodarowania z odpowiedzialnością władz publicznych za budowę infrastruktury – „z krytyki współczesnego planowania miasta wynika również zasada wiązania decyzji planistycznych z posiadanymi środkami i rzeczywistymi zamiarami działań w przestrzeni. Powinna się ona stać jedną z podstawowych reguł naszego planowania przestrzennego, co w wielkim uproszczeniu oznacza: tyle planowania, ile pieniędzy”41.

Jednak praktyka ustawowa okazała się zupełnie inna, zarówno na gruncie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym42, jak i ustawy obecnie obowiązującej w żaden sposób nie powiązano obowiązku budowy infrastruktury z zabudową przewidywaną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Gmina może uchwalić plan miejscowy i nie wybudować zaplanowanej w nim infrastruktury – niezrealizowany plan jest podstawą do wydawania pozwoleń na budowę, a orzecznictwo Sądu Najwyższego uznaje taką praktykę za przejaw swoistej „wolności” gminy, wynikającej z autonomii w realizacji jej zadań własnych – „z faktu, że budowa takich urządzeń należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, oraz że powód kupił pod budowę domów grunt przeznaczony na takie cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidującym obowiązek uprzedniego wybudowania na tym terenie oczyszczalni ścieków, nie wynika obowiązek gminy budowy na tym terenie oczyszczalni w czasie, miejscu i na cele związane z budową prowadzoną przez powoda”43. Jednocześnie w komentarzach do obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreśla się znaczenie ekonomicznej oceny efektywności różnych wariantów zagospodarowania terenu objętego planem44, zwracając uwagę, że taka ocena jest wymogiem zawartym w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z 2003 r. Mimo że wykonanie przez gminę prognozy kosztów budowy infrastruktury publicznej jest obowiązkiem prawnym, wymaganym przepisami wykonawczymi do ustawy45, to dokonanie takich prognoz i ocen nie jest żadną podstawą prawną uzależnienia dopuszczenia terenu pod zabudowę, tak że w efekcie prawo polskie dopuszcza nowe osadnictwo (lub jego uzupełnienie) na terenach nieprzygotowanych do tego infrastrukturalnie.

Niedawno upubliczniony przez Ministerstwo Infrastruktury projekt nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym próbuje w silniejszym niż dotychczas stopniu powiązać kontrolę zagospodarowania przestrzennego z budową infrastruktury. W tym celu wprowadza on do systemu prawnego nowe pojęcia i instrumenty.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego będzie wyznaczało na terytorium gminy obszar urbanizacji, poza którym w zasadzie nie będzie dopuszczana nowa zabudowa (poza zabudową zagrodową oraz inwestycjami celu publicznego). Wewnątrz obszaru urbanizacji wyznacza się obszar kontynuacji zabudowy, gdzie nowa zabudowa jest możliwa bez konieczności rozbudowy infrastruktury technicznej, oraz obszar rozwoju zabudowy, gdzie przewiduje się przyszłą zabudowę, lecz gdzie będzie ona wymagała rozbudowy infrastruktury technicznej.

Projekt przewiduje, że na obszarach tych możliwe jest wydanie zgody na nową zabudowę (w zgodzie z tzw. parametrami urbanistycznymi, jeżeli zostały one uchwalone dla danego obszaru) w drodze jednej z dwóch nowych procedur administracyjnych, które zastąpią dotychczasową decyzję o warunkach zabudowy. W przypadku większych zamierzeń będzie to zatwierdzenie planu realizacyjnego przygotowanego przez inwestora, w przypadku niewielkich budynków – zatwierdzenie zgłoszenia urbanistycznego.

W intencji ustawodawcy, choć praktyka może być tu różna, w obu przypadkach wydanie zgody urbanistycznej (czyli zgody na proponowane nowe zagospodarowanie terenu) jest możliwe bądź w przypadku istnienia niezbędnej infrastruktury technicznej, bądź w razie zawarcia przez inwestora z podmiotami odpowiedzialnymi za zapewnienie danego typu infrastruktury tzw. umowy urbanistycznej (proponowany nowy art. 65 ust. 4 pkt 6 dla planu realizacyjnego oraz art. 67c ust. 1 pkt 1 dla zatwierdzenia zgłoszenia). W zasadzie umowa urbanistyczna będzie dotyczyła proponowanej nowej zabudowy powstającej na obszarze rozwoju zabudowy.

Według proponowanego brzmienia art. 2 pkt 32, przez umowę urbanistyczną „należy (…) rozumieć umowę, zawartą na potrzeby zgody urbanistycznej, pomiędzy inwestorem lub wnioskodawcą a gminą lub jednostką organizacyjną, właściwą do zapewniania lokalnej infrastruktury technicznej i społecznej, określającą warunki i terminy realizacji, finansowania oraz eksploatacji tej infrastruktury”.

Projekt nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza więc do polskiego systemu narzędzie pozwalające wprost przenosić koszty budowy oraz eksploatacji infrastruktury na prywatnego inwestora. Będzie się to odbywało w drodze umownej, jednak umowa ta w niektórych okolicznościach będzie warunkiem koniecznym wydania zezwolenia na nową zabudowę.

Zwraca jednak uwagę brak jakiegokolwiek bardziej szczegółowego określenia w ustawie takich kwestii, jak: 1) rodzaju infrastruktury technicznej lub społecznej, której dotyczyć może umowa; 2) zakresu przenoszenia kosztów budowy i utrzymania infrastruktury na prywatnego inwestora; 3) dopuszczalnego stopnia bezpośredniości/pośredniości powiązania inwestycji w infrastrukturę objętej umową z inwestycją prywatnej strony umowy; 4) środków odwoławczych w przypadku uzależnienia wydania zgody urbanistycznej od umowy nieracjonalnej lub zbytnio obciążającej kosztami prywatnego inwestora.

Mówiąc bardziej generalnie, brakuje jasnej regulacji warunkującej możliwość zabudowy terenu od istnienia infrastruktury technicznej i społecznej pozwalającej na obsługę nowego zagospodarowania, co wydaje się mieć zasadnicze znaczenie dla efektywności stosowania umowy urbanistycznej.

Proponowane nowe rozwiązania wynikają z dobrze ukierunkowanej intencji zapobiegania powstawaniu nowej zabudowy na terenach, na których brakuje dostępu do infrastruktury technicznej i społecznej, co jest podstawową bolączką polskich miast w ostatnich latach. Jednak bez rozstrzygnięcia tych podstawowych problemów, instytucja umowy urbanistycznej pozostanie martwa lub będzie prowadziła do wzrostu konfliktów pomiędzy władzami gminnymi a inwestorami.

Część I artykułu jest dostępna TUTAJ>>>

Artykuł pochodzi z czasopisma “Finanse Komunalne” >>>