3. Propozycje dotyczące treści budżetu i procedury budżetowej
4. Propozycje dotyczące zmian w gospodarowaniu środkami pochodzącymi z bezzwrotnych źródeł europejskich
3. Propozycje dotyczące treści budżetu i procedury budżetowej
W projektach po raz pierwszy usystematyzowano i ujęto w jednej jednostce redakcyjnej przepisy dotyczące budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Taka propozycja uregulowania powyższej materii w jednym dziale ustawy zasługuje na akceptację. Powinno to ułatwić stosowanie regulacji prawnych determinujących zagadnienia budżetu i jego procedury bez konieczności odwoływania się do odpowiednich przepisów w zakresie budżetu państwa i „biegania” po całej ustawie w poszukiwaniu właściwej podstawy prawnej.
Wprowadzone zmiany mają służyć ujednoliceniu przygotowywania uchwał budżetowych przez wszystkie jednostki samorządu terytorialnego. W przepisach ustawy wprowadzającej u.f.p. proponuje się więc w tym zakresie nowelizację przepisów wszystkich ustaw ustrojowych (art. 18, art. 41 i art. 42 projektu ustawy wprowadzającej u.f.p.).
W sposób jednoznaczny określono elementy uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Projektowane przepisy wskazują, że uchwała budżetowa ma złożoną strukturę i składa się z trzech elementów. Mianowicie, z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz z przepisów ogólnych (art. 180 ust. 4 projektu u.f.p.). W art. 181 i art. 182 projektu u.f.p. ustalono zakres przepisów ogólnych uchwały budżetowej oraz liczbę i rodzaje załączników do tej uchwały. Według proponowanych zmian informacja o stanie mienia nie będzie już przedkładana wraz z projektem uchwały budżetowej. Nie oznacza to jednak, że projektodawcy zrezygnowali z obowiązku sporządzania takiej informacji. Według art. 234 ust. 1 pkt 3 projektu u.f.p., informacja taka będzie przedkładana razem z innymi dokumentami, ale dopiero na etapie procesu oceny wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Zmianie uległy również przepisy dotyczące rezerw celowych. Wprowadza się bowiem dwie dodatkowe przesłanki ich tworzenia. Według art. 190 projektu u.f.p. rezerwy celowe mogą być tworzone także na wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych z bezzwrotnych europejskich źródeł oraz gdy odrębne ustawy tak stanowią.
Istotne zmiany przewiduje się w odniesieniu do procedury budżetowej. Przede wszystkim należy wskazać na skrócenie terminów uchwalania budżetów JST. Zgodnie z art. 205 projektu u.f.p., uchwałę budżetową organ stanowiący JST uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach – nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego. Jednocześnie, w przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej w terminie do 31 stycznia roku budżetowego, regionalna izba obrachunkowa, w ramach swoich kompetencji nadzorczych, do ostatniego dnia lutego roku budżetowego (a nie jak obecnie do 30 kwietnia) ma obowiązek ustalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Przyjęcie nowych terminów w tym zakresie powinno się przyczynić, według uzasadnienia projektu ustawy, do realizowania gospodarki budżetowej w konkretnym roku według trwałych podstaw określonych w uchwale budżetowej, a nie w projekcie budżetu.
Zasada równowagi budżetowej przyjęta w treści art. 208 ust. 1 i 2 projektu u.f.p. została rozszerzona o konieczność zapewnienia równowagi także w wydatkach bieżących, nie tylko w planie, ale również na koniec roku budżetowego. Wykonane wydatki bieżące nie powinny być bowiem wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i o wolne środki. Wyjątek w stosowaniu powyższej zasady może dotyczyć wyłącznie realizacji zadań bieżących ze środków UE, jeżeli kwota ta nie została przekazana w danym roku budżetowym. Wprowadzenie tej zasady ma sprzyjać racjonalnej gospodarce finansowej. Należy tu jednak postawić zasadnicze pytanie, a mianowicie, w jaki sposób zapewni realizację tej zasady jednostka samorządu terytorialnego, której budżet nie wykazuje nadwyżki?
Zapewne pozytywnie zostaną przyjęte propozycje nakazujące ustalanie indywidualnego wskaźnika zadłużenia dla jednostek samorządu terytorialnego. Ustalenie go umożliwi jednostkom o znacznym potencjale rozwojowym i dobrej sytuacji finansowej realizację w szerszym zakresie działalności inwestycyjnej. Z drugiej zaś strony powinno to dyscyplinować jednostki, których wysokie obciążenie dochodów spłatami zobowiązań nakazuje dużą ostrożność przy zaciąganiu nowych kredytów i pożyczek. Nie rozwinę tego zagadnienia, będzie ono bowiem przedmiotem rozważań odrębnego opracowania autorstwa Wojciecha Goneta, które ukaże się w kolejnym numerze „Finansów Komunalnych”.
Jeśli chodzi o kwestie związane z wykonywaniem budżetu, zastanawiająca jest likwidacja układu wykonawczego budżetu. Wydaje się, że z powodu pośpiechu zapomniano w art. 215 projektu u.f.p. wprowadzić obowiązek opracowania układu wykonawczego budżetu, czyli rozpisywania treści uchwalonego budżetu w pełnej klasyfikacji budżetowej. Powszechnie wiadomo, że brak szczegółowości uchwalonego budżetu (bez paragrafów) uniemożliwia jego realizację. Zapewne w dalszych etapach prac nad projektem brak ten zostanie uzupełniony.
Projekt u.f.p. wprowadza postulowaną już wcześniej przez środowiska samorządowe pełną fakultatywność harmonogramów realizacji budżetów niezależnie od wielkości środków, które są gromadzone i wydatkowane przez JST (art. 215 projektu u.f.p.). Według obecnie obowiązujących zasad obowiązkowe jest opracowanie harmonogramu w jednostkach samorządu terytorialnego, które w ciągu roku kalendarzowego gospodarują kwotą przekraczającą 40 tys. zł.
W projekcie proponuje się rozszerzenie kompetencji organu wykonawczego dokonywania zmian w budżecie w trakcie jego wykonywania. W art. 224 ust. 3 projektu u.f.p. wprowadzono mianowicie możliwość dokonywania zmian w planie wydatków w ramach działu, jednak wyłącznie w zakresie wydatków bieżących, z jednoczesnym wyłączeniem zmian planu wydatków na wynagrodzenia ze stosunku pracy, jeśli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Wydaje się, że taka propozycja powinna się przyczynić do zwiększenia efektywności wykonywania budżetu. Na mocy ustawy organ wykonawczy uzyskuje bowiem własną kompetencję do zmiany budżetu w ramach działu.
W tej części propozycji, obok przepisów doprecyzowujących postępowanie w przypadku niewykorzystania części dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, szczególnego podkreślenia wymaga kwestia wydatków niewygasających. Po pierwsze, zmniejszono potencjalny zakres tych wydatków. Zrezygnowano z regulacji, zgodnie z którą pewna kategoria wydatków nie wygasała z mocy ustawy (wydatki „unijne”). Po drugie, możliwość ustalenia wydatków niewygasających według art. 230 ust. 3 projektu u.f.p. ma dotyczyć jedynie tych wydatków, w odniesieniu do których zawarto umowy o zamówienie publiczne lub które wkrótce mają być zawarte – w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. Ustalono także konkretny termin dla realizacji takich wydatków. Według art. 230 ust. 4 projektu u.f.p. ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w wykazie wydatków niewygasających upływa 30 czerwca roku następnego. Środki finansowe niewykorzystane w terminie określonym przez organ stanowiący podlegają przekazaniu na dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 7 dni od dnia określonego przez ten organ.
Zmiany przewiduje się również odnośnie do ostatniego etapu procedury budżetowej, a mianowicie w stosunku do sporządzania i rozpatrywania sprawozdań z wykonania budżetu i kwestii absolutorium. Projektowane przepisy zakładają obowiązek przedkładania organowi stanowiącemu przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do 31 marca następnego roku budżetowego:
W treści przepisu art. 234 projektu u.f.p. określono, jakie elementy powinno zawierać sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nowością jest w tym zakresie wydłużenie do 30 czerwca (a nie jak obecnie do 30 kwietnia) terminu dla rozpatrywania przez organ stanowiący materiałów umożliwiających rozstrzygnięcie kwestii absolutorium. Podjęcie uchwały w sprawie absolutorium dla zarządu JST, według art. 238 projektu u.f.p., będzie możliwe po zapoznaniu się:
Patrząc na zakres materiałów, które organ stanowiący musi rozpatrzeć przed podjęciem uchwały absolutoryjnej, można mieć wątpliwość, czy nie ulegnie zmianie charakter prawny instytucji absolutorium. W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że absolutorium jest instytucją, za pośrednictwem której organ stanowiący ocenia działalność organu wykonawczego wyłącznie w odniesieniu do wykonywania budżetu za rok poprzedzający i tylko z tego tytułu udziela mu „skwitowania”. Wydaje się, że obowiązek rozpatrywania m.in. informacji o stanie mienia jednostki może spowodować, że absolutorium będzie obejmowało także ocenę gospodarowania majątkiem JST.
Ostatnią kwestią wiążącą się z zagadnieniami wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest problematyka kontroli jego wykonywania także wówczas, gdy kontrola ta jest sprawowana przez audytorów wewnętrznych. W znacznej mierze utrzymano lub nieznacznie zmodyfikowano przepisy dotychczas obowiązujące. Generalnie zmianie uległa definicja audytu wewnętrznego (art. 258 projektu u.f.p.), podporządkowanie audytorów wewnętrznych kierownikowi jednostki, możliwość tworzenia komitetów audytu. W tym ostatnim przypadku nie zmienią się regulacje w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, gdzie tak jak dotychczas komórka audytu wewnętrznego będzie podporządkowana organowi wykonawczemu gminy, czyli wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) lub przewodniczącemu organu wykonawczego powiatu i województwa, czyli staroście albo marszałkowi. Przepisy projektu u.f.p. wprowadzają obowiązek badania sprawozdania finansowego w niektórych jednostkach samorządu terytorialnego. Coroczne badanie sprawozdania finansowego w największych jednostkach samorządu terytorialnego nadal jest obowiązkowe. Projekt ustawy dopuszcza w JST, w których ujęta w uchwale budżetowej kwota dochodów i przychodów oraz kwota wydatków i rozchodów jest niższa niż 100 000 tys. zł, także możliwość przeprowadzenia audytu wewnętrznego przez usługodawcę.
W przepisach projektu ustawy wprowadza się w omawianym zakresie także dwie istotne zmiany. Zaproponowano mianowicie poszerzenie kręgu osób uprawnionych do prowadzenia audytu wewnętrznego. Będzie mogła go już prowadzić osoba, która ma dwuletnią praktykę w zakresie audytu wewnętrznego oraz dyplom ukończenia studiów podyplomowych w zakresie audytu wewnętrznego, wydanym przez jednostkę organizacyjną, która w dniu wydania dyplomu była uprawniona, zgodnie z odrębnymi przepisami, do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych lub prawnych. Taka regulacja otworzy rynek pracy audytorów wewnętrznych i umożliwi zdobywanie niezbędnych kwalifikacji nie tylko poprzez zdobywanie certyfikatów. Rozszerzenie dostępu do wykonywania obowiązków audytorów wewnętrznych miało wyjść naprzeciw żądaniom jednostek sektora finansów publicznych, które miały problemy z ich pozyskaniem.
W przepisach projektu u.f.p. odstępuje się od szczególnej ochrony stosunku pracy audytorów wewnętrznych. Proponuje się, aby byli oni objęci taką samą ochroną stabilności stosunku pracy, jaką przewidują przepisy prawa pracy w stosunku do pozostałych pracowników jednostek samorządu terytorialnego.
Wydaje się, że dwie ostatnie propozycje twórców projektu u.f.p. mogą się przyczynić do istotnego zmniejszenia prestiżu audytora. Można tylko wyrazić nadzieję, że nie będzie to także przyczyna pogorszenia jakości pracy audytorów.
W projekcie ustawy zaproponowano nowe zasady gospodarowania środkami pomocowymi z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych bezzwrotnych źródeł europejskich. Zasadniczą nowością jest wyodrębnienie budżetu środków europejskich. Według uzasadnienia do projektu u.f.p. wyodrębnienie to ma ułatwić zarządzanie bezzwrotnymi środkami europejskimi, tj. środkami funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rybackiego, środkami pomocy od państw członków EFTA oraz korygowanie deficytu lub nadwyżki budżetu państwa o różnicę pomiędzy dochodami a wydatkami związanymi z realizacją zadań finansowanych z tych źródeł. Projektodawcy w tytule rozdziału siódmego działu III projektu u.f.p. posłużyli się terminem „budżet środków europejskich”. Nie wydaje się, aby zastosowana terminologia była uzasadniona. Według art. 196 ust. 1 i 3 projektu u.f.p. budżet środków europejskich jest integralną częścią budżetu państwa. Stanowi załącznik do ustawy budżetowej sporządzany w układzie funkcji państwa, zadań i podzadań wraz z opisem celów tych zadań i mierników wykonania. Sporządzany jest więc w układzie budżetu zadaniowego. Nie zmienia to jednak faktu, że przez cały czas mamy do czynienia jedynie z załącznikiem do ustawy budżetowej. Plan ten nie tworzy zatem odrębnego od budżetu zasobu środków pieniężnych. Ze względu na precyzję terminologiczną należałoby rozważyć zmianę nazewnictwa, które w analizowanym zakresie zostało przewidziane w przepisach projektu u.f.p.
Wydatki na realizację programów i projektów finansowanych z udziałem środków europejskich dokonywane są na zasadach określonych w dziale piątym projektu u.f.p. Przewidują one zmianę systemu przepływów środków finansowych. Spowoduje to również zmiany systemu budżetów JST.
Zasadnicza zmiana systemu przepływów finansowych polega na wyznaczeniu centralnego podmiotu płatniczego. Według przepisów art. 243 ust. 3 projektu u.f.p. obsługę płatności na rzecz wszystkich beneficjentów programów prowadzi Bank Gospodarstwa Krajowego. Zakłada się, że BGK będzie dokonywał wszystkich płatności w programach z rachunków otwartych w tym Banku przez Ministra Finansów. Oznacza to, że płatności realizowane przez BGK będą jedyną formą przekazywania środków beneficjentom. Tym samym proponuje się likwidację dotacji rozwojowych jako formy płatności. Według uzasadnienia projektu u.f.p. taki system płatności ma wyeliminować dzisiejsze trudności związane z przekazywaniem i rozliczaniem dotacji rozwojowych, w szczególności na przełomie roku budżetowego. Przekazywanie środków z budżetu państwa jedynie do jednego podmiotu ma także uprościć rozliczenie tych środków w budżecie i pozwolić na płynne finansowanie programów na przełomie roku budżetowego. Bank Gospodarstwa Krajowego ma bowiem pełnić jedynie funkcję płatnika, nie zaś kolejnego podmiotu dokonującego kontroli w ramach projektów.
Projektowany system ma się przyczynić do wzmocnienia kontroli nad środkami budżetowymi przekazywanymi w ramach systemu. Wprowadzenie jednego podmiotu dokonującego płatności ma wyeliminować wielu pośredników przy przekazywaniu dotacji rozwojowej. W rezultacie, zarządzanie bezzwrotnymi środkami europejskimi ma być bardziej racjonale i efektywne.
Proponowany mechanizm przepływu środków pochodzących z bezzwrotnych źródeł europejskich jest daleko idącą zmianą w porównaniu do dzisiejszego systemu przepływu tych środków. Należy podkreślić, że środowiska samorządowe już od początku obowiązywania ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych zgłaszały liczne postulaty zmierzające do uproszczenia przepływu środków w związku z trudnościami z przekazywaniem i rozliczaniem dotacji rozwojowych.
Proponowana regulacja w omawianym zakresie w sposób zasadniczy zmienia pozycję samorządu województwa. Należy zwrócić uwagę na to, że w projekcie u.f.p. nie przesądzono, czy środki pochodzące z budżetu UE oraz niepodlegajace zwrotowi środki udzielane przez państwa EFTA, które zgodnie z przepisem art. 239 ust. 4 projektu u.f.p. stanowią dochody budżetu państwa, po ich przekazaniu za pośrednictwem płatnika na rzecz JST jako beneficjentów będą stanowiły także ich dochody.
Podsumowując powyższe ustalenia, należy wyraźnie podkreślić, że przedstawione propozycje nie stanowią jeszcze projektów przekazanych parlamentowi. Należy zatem mieć świadomość, że nie są one ostateczne. Jednak warto już teraz włączyć się do dyskusji nad kształtem zapowiedzianej reformy finansów samorządu terytorialnego. Niewątpliwie jest potrzebna strukturalna reforma finansów publicznych, czyli reforma organizacyjna sektora finansów publicznych oraz strumieni finansów publicznych. Powstaje jednak zasadnicze pytanie, czy przedłożone propozycje spełniają formułowane w tym zakresie oczekiwania samorządowców?
Część I artykułu jest dostępna TUTAJ>>>
Artykuł pochodzi z czasopisma „Samorząd Terytorialny”>>>