Praktyczne problemy wdrażania ustawy o dostępie do informacji publicznej

Obecnie zaczęto dostrzegać, że informacja publiczna może zostać przeznaczona do wtórnego wykorzystania. Pojawia się wówczas w postaci określonego produktu przygotowanego na podstawie informacji publicznej i oferowanego przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Ustawa o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.)⁴ nie zawiera żadnych przepisów, które ograniczałyby możliwość uzyskiwania informacji publicznej ze względu na motywy handlowe.

Można spotkać się z twierdzeniami, że żądanie informacji publicznej, której jedynym motywem jest interes gospodarczy wnioskodawcy, stanowi „nadużycie prawa do informacji”⁵, ale u.d.i.p. nie daje prima facie podstaw do stawiania tak daleko idącej tezy. Takie wnioski można umieścić w ramach dyskusji o prawie do informacji przetworzonej i wykładni „interesu publicznego”, ale na gruncie u.d.i.p. w żadnym wypadku nie można domniemywać, że każdy podmiot o statusie przedsiębiorcy wnioskujący o określoną informację czyni to w celach komercyjnych i wykracza poza treść prawa do informacji (w szczególności chodzi tu o wymóg legitymowania się interesem publicznym).

Poza tym należy brać pod uwagę sytuację, w której nie wystąpi element przetworzenia w interesie publicznym, w związku z czym odpada jedna z najbardziej płynnych podstaw odmowy udostępnienia. Jeśli przedsiębiorca zamierza stworzyć bazę danych zawierającą orzecznictwo w sprawach samorządowych i zwraca się o udostępnienie określonych orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych lub rozstrzygnięć nadzorczych wojewody, to nie występuje tu element przetworzenia informacji, chociaż ilość wnioskowanych informacji może być znaczna i skutkować sporym nakładem po stronie podmiotów zobowiązanych⁶ .

1. „Treść o charakterze komercyjnym” a „komercyjny” sposób prezentacji informacji publicznej

Zupełnie inną płaszczyznę dyskusji stanowi natomiast kwestia zawartości stron podmiotowych BIP i metoda przekazu informacji w sposób zbliżony do metod podmiotów komercyjnych. Nie ma więc tutaj mowy o prawie do informacji publicznej w kontekście jej majątkowej eksploatacji, ale chodzi wyłącznie o to, jak w sposób adekwatny do potrzeb społecznych przekazywać informację publiczną określoną w u.d.i.p. przy zachowaniu jej subiektywnie pojmowanej „funkcjonalności”, „atrakcyjności”, „użyteczności” itp. Wątek ten jest podnoszony często w krytycznej dyskusji nad celowością BIP, który pozostaje środkiem nieznanym przeciętnemu obywatelowi albo nieprzystępnym z powodu barier intelektualnych i technologicznych⁷. Pomijając w tym miejscu istotny problem dostępu do sieci teleinformatycznych⁸, można odnieść się do zarzutów, że u.d.i.p. nakazuje publikować w BIP informacje „niepotrzebne”, „niezrozumiałe” albo wyrażone w trudnym języku specjalistycznym (najczęściej prawnym). Żaden z tych zarzutów nie znajduje potwierdzenia w przepisach u.d.i.p. ani rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie BIP⁹ (dalej jako rozp.bip). Informacja publiczna na stronie internetowej może zostać przedstawiona w sposób niezwykle prosty, ale również przez zacytowanie przepisu prawnego. Decydentem pozostaje redaktor strony podmiotowej BIP. Nie ma żadnych kryteriów oceny zastosowanych rozwiązań praktycznych. Wielokrotnie akcentowaliśmy, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi „tylko” zakres informacji zamieszczanych w BIP¹⁰, ale w żaden sposób nie przesądza, jak zostaną one przedstawione lub zwerbalizowane¹¹. Żaden przepis nie stawia barier dla udostępniania w BIP informacji w postaci zapisu dźwięku i obrazu ruchomego, jeśli tylko utrwalone zdarzenia dotyczą spraw publicznych. W dyskusji nad zawartością BIP notorycznie zapomina się, że art. 8 ust. 3 zd. 2 u.d.i.p. umożliwia publikowanie w BIP również „innych informacji publicznych”, co daje wręcz nieograniczone możliwości doboru informacji publicznych przeznaczonych do ogłoszenia w BIP.

Nieuzasadnione wywodzenie z u.d.i.p. przeszkód w tym zakresie może wynikać z barier psychologicznych lub z fałszywego przekazu sektora prywatnego, który na ogół zainteresowany był wytworzeniem przeświadczenia o funkcjonalnej odrębności BIP w stosunku do własnych stron WWW podmiotów władzy publicznej (portali, serwisów gminnych, miejskich, itp.). Wydaje się, że gdyby punkt wyjścia dla BIP stanowiły istniejące rozwiązania informacyjne, to rozwój BIP mógłby zostać ściśle powiązany z ich dalszą rozbudową i tworzeniem coraz to nowych obszarów popytu na usługi przedsiębiorstw informatycznych. Zamiast tego system BIP tworzy częstokroć informacyjną kalkę istniejących serwisów własnych (zob. § 9 rozp.bip), która mimo urzędowego charakteru budzi krytykę i pozostaje nieczytelna dla obywateli, a to skazuje BIP na stagnację.

Z perspektywy czasu można postawić tezę, że przyczyna tego stanu rzeczy tkwi w zaniechaniu ustawodawcy, który nie wyodrębnił organu odpowiedzialnego za wdrożenie u.d.i.p.¹² i za należyte przygotowanie administracji publicznej, co przełożyło się na niezrozumienie zasadniczej funkcji BIP – przekazu informacji¹³. W momencie wejścia w życie u.d.i.p. działalność informacyjną prowadzono z powodzeniem poprzez istniejące strony WWW. Konstrukcja prawna BIP to podniesienie czynności faktycznych administracji publicznej (a takimi czynnościami są przecież serwisy internetowe podmiotów z art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) do rangi ustawowej, w związku z tym nowa jakość w działaniu podmiotów władzy publicznej przejawia się co najwyżej w przyjęciu oficjalnej nazwy dla systemu stron WWW (art. 8 ust. 1 u.d.i.p.) oraz powiązanie z nimi kilku dodatkowych wymogów prawnych, które na ogół nie są trudne do spełnienia¹⁴. Oczywiście następuje również wzrost odpowiedzialności za treść informacji publicznej oraz swego rodzaju „wkomponowanie” urzędowych stron internetowych w tryb wnioskowy (zob. art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), ale nie idzie za tym żaden system nadzoru BIP, a jego kontrola jest stosunkowo ograniczona.

Reasumując: rozmiary swobody sposobów komunikowania informacji publicznej na łamach BIP są analogiczne do metod stosowanych na stronach tzw. serwisów własnych podmiotów władzy publicznej.
Nie istnieje procedura prawna, która mogłaby zakwestionować takie postępowanie redaktorów BIP. Artykuł 7 u.d.i.p. nie wprowadza jakiejkolwiek gradacji sposobów udostępnienia informacji, jednakże w orzecznictwie dopuszcza się skargę na bezczynność w odniesieniu do trybu wnioskowego¹⁵, w przeciwieństwie do analogicznej skargi na zaniechanie opublikowania określonej informacji publicznej w BIP. W ocenie WSA w Warszawie utworzenie i prowadzenie BIP nie może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa¹⁶. Nie wynika też stąd uprawnienie ani obowiązek tego czy innego podmiotu do żądania umieszczenia lub usunięcia z BIP jakiejś informacji publicznej. Sąd odrzucił możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego „sposobu utworzenia i prowadzenia BIP, jak również jego merytorycznej zawartości”¹⁷.

¹ Artykuł jest kontynuacją rozważań autorów na temat praktyki wdrażania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pierwsza część ukazała się w numerze 6 „elektronicznej Administracji” z 2006 r. (s. 2) pt. Praktyczne problemy wdrażania ustawy o dostępie do informacji publicznej – Biuletyn Informacji Publicznej. Autorzy omawiali kwestie kwalifikowania określonej informacji jako „publicznej” oraz jej umieszczania na stronie BIP, pojęcie „sprawy publicznej”, udostępnienie informacji w BIP w stosunku do innych trybów dostępu do informacji publicznej, ograniczenia dostępu oraz „nadużycia” prawa do informacji publicznej (przyp. red.).
² Por. uwagę B. Gronowskiej, która konstatuje, że wolności i prawa polityczne w Konstytucji RP służą m.in. szeroko rozumianej kontroli społecznej; zob. Z. Witkowski (red.), J. Galster, B. Gronowska, W. Szyszkowski, A. Bień-Kacała, A. Cieszyński, Prawo konstytucyjne, Toruń 2002, s. 128.
³ Początkowo tylko na obszarze prawa do informacji o stanie środowiska (art. 74 ust. 3 Konstytucji RP) trafnie dostrzeżono, że uzyskane informacje mogą mieć istotną wartość majątkową. Zob. L. Garlicki, Komentarz do art. 74 Konstytucji RP [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, Warszawa 2003, s. 5 z powołaniem się na A. Lipiński, Prawo powszechnego dostępu do informacji o środowisku, „Państwo i Prawo” 2001, z. 9, s. 69.
⁴ Ustawa z dnia 6 września 2001 r.o dostępie do informacji publicznej – dalej: u.d.i.p. (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.).
⁵ J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej , [w:] J. Góral, R. Hauser, M. Sawicka-Jezierczuk, J. Trzciński, Sądownictwo konstytucyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 149.
⁶ Pojawiają się jednak sugestie, aby tzw. „anonimizację” dokumentu traktować również jako przejaw przygotowania informacji przetworzonej, co w rezultacie umożliwiałoby potraktowanie wniosków powołanych w niniejszym przykładzie jako wniosków o udzielenie informacji przetworzonej, zob. J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej w praktyce wydziałów informacji sądowej sądów administracyjnych, [w:] Materiały konferencji „Dostęp do informacji publicznej – rozwój czy stagnacja?” zorganizowanej 6 czerwca 2006 r. przez Instytut Nauk Prawnych PAN w Warszawie, s. 7. Odmienne stanowisko zajęła M. Jaśkowska, przyjmując, że nie jest przetwarzaniem informacji usuwanie danych objętych ochroną (np. dane osobowe), zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji przetworzonej [w:] J. Góral, R. Hauser, M. Sawicka-Jezierczuk, J. Trzciński, Sądownictwo konstytucyjne …, s. 229.
⁷ Por. R. A. Grytner, Zintegrowane Biblioteki Procedur – narzędzie do budowy taniej, sprawnej i nowoczesnej administracji publicznej, „ elektroniczna Administracja” nr 2z 2006 r. , s. 40.
⁸ Aktualna pozostaje teza o „hipotetyczności” dostępu do informacji publicznej poprzez BIP, skoro u.d.i.p. nie wprowadza żadnych gwarancji chociażby tymczasowego dostępu do Internetu w obiektach użyteczności publicznej (urzędy, biblioteki, itp.), zob. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 14.
⁹ Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. z 2002 r., Nr 67, poz. 619).
¹⁰ Zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej w świetle kontroli NIK-u, „elektroniczna Administracja” nr 2 z2006 r., s. 33–34.
¹¹ Przepisy wykonawcze i u.d.i.p. milczą na temat obowiązku zapewnienia komunikatywności BIP. Zagadnienie wypada pozostawić analizom pozaprawnym i umownie zwanym „dobrym praktykom” w działalności władz publicznych. Można jedynie postulować, aby język komunikatu o sprawie publicznej nie był „językiem naszych ustaw”, co mocno krytykuje M. Kruk: „Kolejnym przykładem błędów może być stylistyka zdań, które są za długie, pokrętne, nadęte, sztucznie urzędowe (niczego się nie robi, wszystkiego się dokonuje). Sprawia to, że zamiast «łowienia na wędkę», «dokonuje się połowu na wędkę», a zamiast polecenia «uwiąż konia», czytamy, iż «koń w stajni powinien być uwiązany na rzemieniu lub lince przewleczonych przez pierścień umocowany przy żłobie i obciążony drewnianym ciężarkiem». […] Taki sposób legislacji nie odwołuje się do powszechnego, oczywistego doświadczenia ludzi […], ale przyzwyczaja ich do kazuistyki prawnej i takiej szczegółowości przepisów, że jakakolwiek sytuacja nieprzewidziana i nieopisana (uregulowana) przez prawo staje się nierozwiązywalna”; zob. M. Kruk, Prawo i język, [w:] A. Wasilkowski (przewodniczący kom. red.) et al., Jakość prawa, publikacja wydana przez Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk z okazji konferencji naukowej nt. jakości prawa, zorganizowanej w ramach obchodów 40-lecia Instytutu Nauk Prawnych PAN, październik 1996 r., Dom Wydawniczy ABC 1996, s. 79 [M.B.].
¹² Dokonując przeglądu kompetencji ministra właściwego ds. informatyzacji (zob. art. 9 u.d.i.p. ), trudno uznać, że ma on jakiekolwiek środki prawne, aby kompleksowo podejść do zagadnienia dostępu do informacji publicznej. Brak chociażby uprawnień kontrolnych powoduje, że nie jest on w stanie należycie realizować nawet podstawowego zadania, jakim jest budowa strony głównej BIP (www.bip.gov.pl).
¹³ Por. P. Gomułkiewicz Informacje przed informatyzacją, „Computerworld” z 17 lipca 2006 r., nr 28 (pełny tekst dostępny na stronie autora pod adresem http://www.pigom.neostrada.pl/informacja-informatyzacja.html, podajemy wg stanu na 21 października 2006 r.).
¹⁴ Np. ewentualne uzupełnienie katalogu informacji publicznych, opatrzenie informacjami z art. 8 ust. 6 u.d.i.p. oraz § 12 ust. 1 rozp.bip, zgłoszenie adresu URL strony i danych podmiotu zobowiązanego do MSWiA (zob. § 15 rozp. bip).
¹⁵ Zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 72.
¹⁶ Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca br.(sygn. II SA/Wa 408/05) dotyczące skargi na nieopublikowanie informacji o przetargach w BIP. Kopię niepublikowanego orzeczenia udostępniono współautorowi artykułu [M.B.] w trybie przepisów u.d.i.p. Zob. także D. Frey, Biuletyn poza sądową kontrolą, „Rzeczpospolita – Prawo co dnia” z 16 czerwca 2005 r., nr 144.
¹⁷ Ibidem.

Pełny artykuł znajduje się w wersji drukowanej dwumiesięcznika „elektroniczna Administracja”.

Informacje na temat prenumeraty.