Od 2009 r. w samorządach nastąpią zmiany dotyczące zasad gospodarki finansowej. Wynikają
one z projektu nowej ustawy o finansach publicznych (druk sejmowy nr 181), który przewiduje wprowadzenie m.in.:
Projekt zakłada także likwidację części samorządowych zakładów budżetowych, wszystkich gospodarstw pomocniczych oraz rachunków dochodów własnych. Nie wszystkie zmiany są jednak korzystne dla samorządów, na co zwracają uwagę eksperci od finansów publicznych.
Nowy wskaźnik zadłużenia
Pozytywnie ocenianą zmianą jest wprowadzenie elastycznego wskaźnika zadłużenia. Obecnie funkcjonują dwa ograniczenia:
1) samorządy mogą się zadłużać do 60% planów dochodów (wysokości budżetu),
2) wysokość rocznej spłaty zadłużenia nie może przekroczyć 15% budżetu.
Projekt nowej ustawy przewiduje, że oba progi będą ustalane osobno dla każdej jednostki na podstawie jej faktycznych możliwości (wyliczana będzie zdolność kredytowa samorządu z uwzględnieniem posiadanej nadwyżki finansowej). Co więcej, projekt zakłada zrównoważenie części bieżącej budżetu jednostki, co oznacza, że samorządy nie będą mogły zadłużać się na wydatki bieżące, a tylko na nakłady inwestycyjne.
Jest to zmiana oczekiwana przez samorządy, ale pojawiają się obawy dotyczące zastosowania tych przepisów w praktyce. Chodzi bowiem o to, że do ustalenia wskaźnika będą brane pod uwagę wyniki finansowe jednostki za ostatnie 3 lata. Jak wskazuje Katarzyna Kuniewicz z Katedry Finansów Publicznych Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, w momencie prac nad wskaźnikiem nie przewidywano jeszcze wprowadzenia wieloletnich planów finansowych w samorządach. Takie rozwiązanie powoduje, że sytuacje z przeszłości zostaną przeniesione w przyszłość. Jeśli zatem jednostka miała problemy finansowe w ciągu ostatnich 3 lat, to będzie to rzutowało na jej możliwości pożyczkowe w latach kolejnych. Nawet jeśli już poradziła sobie z kłopotami i jej wynik finansowy jest na plusie.
Mechanizm ten działa również w drugą stronę. W obecnej sytuacji kryzysu finansowego jednostki ustalając wskaźnik, powinny ostrożniej określać limit zadłużania. Natomiast bardzo dobre wyniki z ostatnich 3 lat zapewnią im wyższą, niż faktyczna, zdolność kredytową.
Uwzględnić prognozę wieloletnią
Zdaniem Katarzyny Kuniewicz propozycja wprowadzenia elastycznego wskaźnika spłaty zobowiązań jest dobrym rozwiązaniem. Zwraca jednak uwagę, że skoro wprowadzona zostanie wieloletnia prognoza finansowa, to można by wskaźnik ten ustalać również na podstawie prognoz dla roku przyszłego. Dzięki temu jednostki samorządu unikałyby obciążeń wynikających z przeszłości (tzn. 3 ostatnich lat). Zmiana obecnych progów zadłużenia (60% wielkości długu i 15% wysokości raty) jest konieczna, gdyż obowiązujące dotąd przepisy dopuszczają patologie, kiedy to samorządy:
Profesor Leszek Patrzałek z Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu zwraca jednak uwagę, że obecne przepisy ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, dotyczące limitów zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego, nie są zbyt restrykcyjne.
W innych krajach Unii Europejskiej limity te obwarowane są większymi obostrzeniami. W związku z tym prof. Leszek Patrzałek zastanawia się, czy wprowadzenie elastycznych wskaźników, dopasowanych do możliwości pożyczkowych każdej jednostki, nie spowoduje ograniczenia ich samodzielności finansowej.
Z kolei Katarzyna Kuniewicz wskazuje na problem związany z powiatami. Chodzi o to, że ponad 40% z nich, czyli ponad 120 jednostek, ma deficyt w części bieżącej budżetu. Oznacza to, że zmuszone są pożyczać środki na działalność bieżącą (zamiast tylko na inwestycje). Projekt nowej ustawy przewiduje zaś konieczność zrównoważenia tej części budżetu. Ustawodawca nie przewidział jednak żadnego sposobu rozwiązania tego problemu.
Wieloletnie prognozy finansowe
Istotną zmianą w samorządach będzie również wprowadzenie wieloletniej prognozy finansowej. Prognoza (przygotowywana przez gminy, powiaty i województwa) będzie obejmowała okres nie krótszy niż rok budżetowy wraz 3 kolejnymi latami. W dokumencie tym będą zaplanowane wpływy do budżetu jednostki w podziale na:
W prognozie powinno znaleźć się także upoważnienie dla zarządu do zaciągania zobowiązań na zadania realizowane w roku budżetowym i w latach następnych.
Dotyczy to zadań, których realizacja jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania samorządu, np. przetargów na zadania realizowane dłużej niż rok.
Likwidacja niektórych jednostek
Projekt nowej ustawy o finansach publicznych przewiduje także duże zmiany w organizacji podsektora samorządowego.
Z danych, które Ministerstwo Finansów podaje w uzasadnieniu do projektu, wynika, że w 2007 r. funkcjonowało:
Biorąc pod uwagę fakt, że rząd chce zlikwidować wszystkie gospodarstwa pomocnicze oraz część zakładów budżetowych, zmiany będą dotyczyły prawie 90 tys. osób zatrudnionych.
Jak wyjaśnia Elżbieta Suchocka-Roguska, Wiceminister Finansów, nie oznacza to jednak, że osoby te zostaną zwolnione. Znajdą zatrudnienie w instytucjach, które przejmą zadania zakładów i gospodarstw. Część pracowników odejdzie zapewne na wcześniejsze emerytury.
Niektóre zakłady pozostaną
Projekt nowelizacji zakłada pozostawienie w sektorze samorządowym części zakładów budżetowych wykonujących działalność dotyczącą:
W uzasadnieniu do ustawy resort finansów nie wskazał żadnego powodu pozostawienia tych, a nie innych obszarów działalności dla samorządowych zakładów. Na brak wskazania przyczyn zwracają uwagę także eksperci.
Katarzyna Kuniewicz uważa, że niezrozumiała jest rezygnacja z formuły zakładów budżetowych w odniesieniu do przedszkoli. Jak wskazuje dr Wojciech Misiąg, ekspert z Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, ośrodki przedszkolne stanowią najliczniejszą grupę samorządowych zakładów budżetowych. W projekcie ustawy ani w jej uzasadnieniu nie wskazano, w jakie formy zostaną przekształcone przedszkola, co oznacza,
że być może będą mogły być prowadzone jako jednostki budżetowe albo spółki.
Ostatnie zmiany
Początkowa wersja projektu ustawy przewidywała, że samorząd będzie uczestniczył w procedurze ograniczenia długu publicznego dopiero po przekroczeniu progu 60% relacji zadłużenia do PKB. W wersji przyjętej przez rząd i skierowanej do parlamentu samorządy
zostały włączone do procedur ostrożnościowych już po przekroczeniu progu 55% relacji długu państwowego do PKB. W takiej sytuacji wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego będą mogły być wyższe niż dochody tylko o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych.
Podobnie sprawa wygląda odnośnie do likwidacji rachunków dochodów własnych. Pierwotny dokument zakładał likwidację tych rachunków, natomiast projekt przyjęty przez rząd przewiduje, że powstaną wydzielone rachunki w jednostkach samorządowych prowadzących działalność oświatową.
Projekt nowej ustawy o finansach publicznych jest obecnie rozpatrywany przez parlament. Po przyjęciu przez Sejm i wniesieniu poprawek przez Senat zostanie on skierowany do podpisu przez Prezydenta RP. Rząd chce, żeby nowe przepisy zaczęły obowiązywać od 1 stycznia 2009 r.
Podstawa prawna:
Tekst pochodzi z 24 numeru Gazety Samorządu i Administracji >>>
Więcej przeczytasz na stronie www.samorzad.infor.pl