Wytyczne wprowadzone w bieżącym okresie programowania mają na celu zarządzanie projektami kluczowymi w taki sposób aby zapewnić efektywną ich realizację w założonym terminie i, co się z tym wiąże, pozyskanie przez nie dofinansowania z funduszy strukturalnych.
Spośród wszystkich programów operacyjnych wiele projektów ramach programu Infrastruktura i Środowisko charakteryzuje się największymi nakładami inwestycyjnymi i największym stopniem skomplikowania. Generuje to wysokie koszty ich przygotowania, związane chociażby z przeprowadzeniem niezbędnych badań, konsultacji, przygotowaniem dokumentacji technicznej. Wiąże się z tym także szereg istotnych dodatkowych ryzyk związanych z decyzjami administracyjnymi, uwarunkowaniami ochrony środowiska, możliwościami zamknięcia finansowego. To ostatnie ma duże znaczenie o tyle, że wiele projektów tego typu nie generuje samodzielnie dochodu, stąd decyzja o przyznaniu dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego lub Funduszu Spójności i możliwości wygospodarowania bądź pozyskania jest często jedną z bardzo istotnych przesłanek ich realizacji w ogóle.
Z powyższego wynikają specyficzne reguły ubiegania się o dotację z funduszy strukturalnych dla realizacji największych i najbardziej kluczowych inwestycji. Dany projekt nie musi tu o nią bezpośrednio konkurować z innymi zgłoszonymi projektami. Takie rozwiązanie wprowadzałoby dodatkowy niepotrzebny element niepewności utrudniający realizację projektu. Umieszczenie projektu na liście indykatywnej oznacza, że przy spełnieniu określonych warunków uzyska on dofinansowanie. Proces jego przygotowania dodatkowo musi podlegać monitorowaniu, a kontrola ta służy przeprowadzeniu zgodnie z określonym przez beneficjenta i instytucję zarządzającą harmonogramem.
Prawidłowe przygotowanie = dofinansowanie?
Procedura zarządzania projektami indywidualnymi umieszczonymi na liście indykatywnej ma w założeniu ograniczać z jednej strony ryzyko beneficjenta nieotrzymania dofinansowania na skutek przegranego konkursu, mimo spełnienia wszystkich niezbędnych warunków i poniesienia wysokich kosztów z tym związanych (przeprowadzenie niezbędnych analiz i prac przygotowawczych). Z drugiej strony, pozwala na bardziej efektywne wykorzystanie środków pomocowych i większą nad nimi kontrolę ze strony instytucji zarządzającej. Naturalnie, podejście takie nie gwarantuje osiągnięcia przez każdą ze stron zakładanego rezultatu. Ma temu jednak służyć wcześniejsze uzgodnienie struktury realizacji projektu między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą w formie tzw. preumowy.
Stopień realizacji postanowień tej umowy jest jednym z podstawowych kryteriów branych pod uwagę przy okresowej weryfikacji listy indykatywnej i podejmowaniu decyzji o pozostawieniu na niej poszczególnych projektów. Skuteczność ubiegania się przez potencjalnego beneficjenta o dofinansowanie zależy więc głównie od treści preumowy i możliwości terminowej realizacji jej postanowień. Analiza wyników ostatnich weryfikacji listy indykatywnej programu Infrastruktura i Środowisko pokazuje, że jednym z kryteriów przesądzających o skreśleniu z listy było przygotowanie do realizacji w zbyt niskim stopniu. Nie było to jednak jedyne kryterium, gdyż wcześniejsze weryfikacje oparte były w większym stopniu o przesłanki systemowe: chodziło o to, czy poszczególne projekty wpisują się w cele strategiczne programu Infrastruktura i Środowisko. Usunięte zostały np. projekty, które nie przyczyniały się do spełniania założonych celów strategicznych lub też poszczególnych osi priorytetowych programu. Dopiero następne weryfikacje, dokonywane w odstępach półrocznych, oparte będą ściśle na kryteriach związanych z wypełnianiem warunków preumów beneficjentami.
Wiążąca preumowa
Preumowa nie jest umową przedwstępną w stosunku do umowy o dofinansowanie projektu. Ma na celu przede wszystkim wiążące określenie przez beneficjenta harmonogramu realizacji kolejnych etapów projektu oraz jego kosztu. Niedotrzymanie tego harmonogramu może być podstawą do skreślenia projektu z listy indykatywnej podczas jej weryfikacji. Podstawowa trudność w przygotowaniu preumowy polega więc na skonstruowaniu na te potrzeby realistycznego harmonogramu uwzględniającego również ograniczenia czasowe związane z wykorzystaniem samego finansowania (okres kwalifikowalności n+2). Przy projektach realizowanych w ramach programu Infrastruktura i Środowisko jest to jeden z najtrudniejszych etapów, gdyż są to projekty kapitałochłonne, skomplikowane proceduralnie, wymagające wielowariantowych analiz. Istotną rolę grają w nich też uwarunkowania prawne i społeczno-polityczne. Dobrze przygotowana preumowa powinna istnienie związanych z powyższym ryzyk uwzględniać. Podstawowe znaczenie mają z tego punktu widzenia załączniki 2 oraz 4 do preumowy zawierające odpowiednio wykaz dokumentów niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie oraz harmonogram przygotowania projektu.
Harmonogram załączany do preumowy ma charakter uproszczony – określa w jak najbardziej mierzalny stan zaawansowania poszczególnych elementów procesu przygotowywania projektu oraz przewidywany termin ich ukończenia. Aby uzyskać finansowanie grantowe, projekty znajdujące się na liście indykatywnej powinny spełniać określone wymogi w tym zakresie. Są one ustanawiane indywidualnie dla każdego z działań w ramach programu i obejmują przykładowo: określony odsetek wartości zadań inwestycyjnych posiadających pozwolenia na budowę, odpowiedni odsetek zadań inwestycyjnych posiadających dokumentację przetargową dla kontraktów, spełnienie na określonym poziomie kryteriów merytorycznych dotyczących poszczególnych elementów projektu, np. przepustowości projektowanych instalacji, innowacyjności zastosowanej technologii, zasięgu jej działania, aprobata Komisji Europejskiej dla tzw. projektów dużych. Wykaz dokumentów ma charakter przykładowy, a ponadto, w zależności od projektu, zakres dokumentów niezbędnych do złożenia kompletnego wniosku o dofinansowanie nie musi być tożsamy z katalogiem dokumentów niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie. Z punktu widzenia późniejszego zarządzania projektem bardzo istotne są tu studium wykonalności, biznesplan i harmonogram realizacji projektu.
Studium powinno być aktualne
Studium wykonalności ma istotne znaczenie także ze względu na konieczność określenia w preumowie kosztów projektu i wysokości wkładu własnego beneficjenta. Na skutek zmian gospodarczych i opóźnień w realizacji projektów prognozy kosztów zawarte w studiach wykonalności bardzo często ulegały w przeszłości dezaktualizacji. Z kolei było to przyczyną późniejszych problemów z zamknięciem finansowym takich projektów, gdyż rzeczywisty konieczny do poniesienia wkład własny beneficjenta okazywał się często znacznie wyższy niż założony we wniosku. Istotne jest więc zapewnienie odpowiednio częstej aktualizacji studium wykonalności: można w tym celu np. zatrudnić wykwalifikowanych ekspertów technicznych. Warto dodać, że problem wzrostu kosztów dotyczył projektów, które mimo otrzymania dofinansowania nie zostały rozpoczęte w terminie z uwagi np. na zaistnienie przeszkód natury administracyjnej. W przypadku projektów znajdujących się na liście indykatywnej ryzyko to powinno zostać zminimalizowane poprzez wymóg określonego stanu zaawansowania projektu w momencie składania wniosku o dofinansowanie, np. istnienie pozwoleń na budowę dla min. 40 proc. wartości inwestycji.
Kluczowe dla preumowy jest więc określenie w niej daty przekazania wniosku o dofinansowanie do instytucji zarządzającej czy pośredniczącej. Realne określenie takiej daty powinno wynikać właśnie z przygotowanego przez beneficjenta na własne potrzeby szczegółowego harmonogramu. Harmonogram ten powinien także uwzględniać prace juz przeprowadzone. Dla projektów, które znajdują się na liście indykatywnej możliwa jest dowolność w tym zakresie, gdyż nie dotyczą ich terminy naboru wniosków. Bardzo istotne jest uwzględnienie w harmonogramie kwestii związanych z samą naturą projektu, tzn. potrzeby uzyskania odpowiednich decyzji administracyjnych i decyzji środowiskowych, przeprowadzenia wykupu gruntów, przyszłym montażem finansowym.
Skąd wkład własny
Z punktu widzenia beneficjentów programu – głównie jednostek sektora finansów publicznych – istotne jest pozyskanie niezbędnego dla realizacji poszczególnych projektów wkładu własnego. W zależności od natury projektu i sytuacji finansowej beneficjenta, dostępne jest wiele możliwości w tym zakresie. Określenie wielkości wkładu własnego i jego struktury ma w preumowie charakter wstępny, ale w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie powinno mieć już charakter wiążący. Oczywiście najmniej skomplikowaną formą finansowania jest przeznaczenie na wkład własny środków dostępnych w ramach budżetu danej jednostki. Niewielu beneficjentów znajduje się w tak komfortowej sytuacji i w związku z tym zmuszeni są korzystać z finansowania długiem. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego, które są beneficjentami wielu projektów znajdujących się na liście indykatywnej, przeszkodą mogą być jednak obowiązujące je limity zadłużenia. W takich warunkach pomocne mogą być analizy dotyczące możliwości finansowania projektu na inne sposoby, zakładające realizację projektu we współpracy z partnerem prywatnym wykraczającej poza tylko finansowy jego udział. Struktury takie pozwalają, wraz z przeniesieniem części ryzyk projektu (np. ryzyka procesu budowlanego, czy ryzyka popytowego) na partnera prywatnego, przenieść na niego także ciężar bilansowy projektu. Taka sytuacja jest, co do zasady, możliwa, jeśli realizowane projekty mogą generować strumień przychodów na odpowiednim poziomie. Takie struktury finansowania mogą zakładać realizację projektu np. przez powołany w tym celu podmiot (spółkę celową), na podstawie koncesji, a w przypadku większych projektów, w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. Warto zwrócić uwagę, że powyższe struktury zakładające większy zakres współpracy z partnerem prywatnym mogą wymagać uwzględnianie dodatkowych regulacji związanych przede wszystkim z projektami generującymi dochód oraz pomocą publiczną.
Obecność projektu na liście indykatywnej może ułatwić pozyskanie zewnętrznego finansowania we wszystkich formach. Po pierwsze, eliminuje ryzyko związane z konkurencją z innymi projektami w ramach konkursu. Po drugie, podpisanie odpowiednio skonstruowanej, tj. opartej o szczegółowy i realistyczny harmonogram realizacji projektu, preumowy, której realizacja objęta jest monitoringiem, koordynacją oraz wsparciem technicznym Instytucji Zarządzającej, może być postrzegane przez podmioty dostarczające finansowanie, jako czynnik ograniczający ryzyko niepozyskania dotacji. Dla celów pozyskania finansowania, wymóg przygotowania projektu do realizacji zgodnie z preumową może okazać się bardzo korzystny.
Zarządzanie projektami w trybie indywidualnym jest instrumentem nowym i trudno w chwili obecnej przesądzać, jak będzie się sprawdzało w praktyce. Stanie się to widoczne po kolejnych weryfikacjach listy indykatywnej, bo okaże się wtedy, czy weryfikacja oparta została o kryterium stopnia wywiązywania się poszczególnych beneficjentów z postanowień zawartych preumów. Pewne jest natomiast, że do właściwego wywiązania się z zapisów preumowy, potrzebne jest w pierwszej kolejności oparcie jej postanowień na przygotowanym w tym celu realnym harmonogramie realizacji projektu, uwzględniającym wszystkie jego aspekty.
● Projekty kluczowe
Projekty kluczowe programu Infrastruktura i Środowisko to najważniejsze inwestycje, głównie infrastrukturalne, mające pierwszorzędne znaczenie strategiczne dla rozwoju kraju. Beneficjentami wsparcia w ramach tych projektów są w przeważającej większości podmioty sektora publicznego, np. jednostki samorządu terytorialnego, spółki Skarbu Państwa z sektora infrastruktury – transportowej, paliwowo-energetycznej, wodnej, łączności, spółki komunalne z sektora usług użyteczności publicznej. Projekty te, umieszczone na tzw. liście indykatywnej, podlegają indywidualnemu trybowi wyboru. Lista indykatywna projektów indywidualnych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko liczy obecnie 287 projektów (w tym 53 rezerwowe), które mają być dofinansowane kwotą ok. 97,97 mld zł (z czego 22,11 mld przypada na projekty rezerwowe). Poziom dofinansowania i konieczny wkład własny beneficjenta są różne dla poszczególnych projektów. Stąd, dla wielu potencjalnych beneficjentów istotne znaczenie będą miały możliwości pozyskania wkładu własnego, czy to za pomocą środków własnych, czy też przy użyciu finansowania zewnętrznego.
● Co to jest preumowa
Preumowa stanowi zobowiązanie beneficjenta do prawidłowego i terminowego przygotowania projektu kluczowego do realizacji. Jest zawierana między beneficjentem środków a Instytucją Zarządzającą lub Pośredniczącą. Musi ona zostać podpisana nie później niż 6 miesięcy on dnia ogłoszenia indykatywnej listy projektów indywidualnych. Dla ostatniej wersji listy termin ten upłynął 8 października 2008 roku. Niepodpisanie umowy w terminie skutkuje usunięciem projektu z listy indykatywnej. Procedurą tą nie są objęte projekty, które zostały przeniesione z poprzedniej perspektywy finansowej, gdyż ich stopień realizacji podlegał ocenie w ramach wcześniej istniejących procedur. Wypełnienie warunków preumowy przez beneficjenta pozwala na uruchomienie dofinansowania. Istnieją jednak także dodatkowe warunki związane z dostępnością środków pieniężnych oraz zatwierdzenia projektu przez Komisję Europejską (dotyczy tzw. projektów dużych, czyli takich, dla których wartość nakładów inwestycyjnych przekracza 50 mln euro lub 25 mln euro w przypadku sektora ochrony środowiska). Szczegółowe postanowienia preumowy mogą różnić się w zależności od specyfiki danej grupy projektów oraz Instytucji Pośredniczących odpowiedzialnych za ich realizację. Ogólny wzór umowy dostępny jest na stronie internetowej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.
Artykuł został dostarczony przez czasopismo ”Fundusze Europejskie”