W szczególnych sytuacjach dotyczących zobowiązań o charakterze ciągłym – a mianowicie na przełomie roku – w księgach rachunkowych pod pozycją zobowiązania ujmuje się kwotę należną z tytułu korzystania z usług w grudniu, podczas gdy płatność za usługę następuje w styczniu roku następnego. Ocena sporządzonych na podstawie ksiąg rachunkowych sprawozdań może prowadzić do wniosku o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych polegające na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych (art. 15 ustawy u odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – Dz. U. z 2005 roku, nr 14, poz. 114 z późn. zm. – dalej OdpFinPublU ).
2. Delikt dyscypliny finansów publicznych, o którym w art. 15 OdpFinPublU polega na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia, albo z przekroczeniem jego zakresu. Zakres upoważnienia wyznaczony jest wysokością zaplanowanych wydatków w budżetach lub planach finansowych. Plany finansowe są bowiem nie tylko limitem wydatków, ale także limitem zobowiązań (GKO 18.06.2001 r., Nr DF/GKO/Odw. – 62/83-84/2001).
Zakres upoważniania do zaciągania zobowiązań może także wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących. Przykładem takiego upoważnienia jest § 23 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 roku w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno- prawną (Dz. U. z 2006 roku, Nr 116 poz. 783). Zgodnie z § 23 ust. 1 Rozporządzenia państwowa jednostka budżetowa może zaciągać zobowiązania na realizacją zadań do wysokości kwot wydatków ujętych w zatwierdzonym planie finansowym, pomniejszonych o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia oraz obligatoryjne wpłaty płatnika.
§ 23 ust. 2 Rozporządzenia przewiduje jednak wyjątki od tej zasady: państwowe jednostki budżetowe mogą zaciągać zobowiązania także z tytułu umów wieloletnich, ale tylko w wypadku, gdy umowy te uzasadnione są odpowiednimi programami prac. W takim przypadku jednak odpowiednie umowy muszą być zawierane zgodnie z terminami wprowadzonymi przepisami o zamówieniach publicznych.
Mogą być również zaciągane zobowiązania z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym.
Zgodnie z brzmieniem § 23 ust. 2 zaciągnięcie zobowiązania przez państwową jednostkę budżetową poza plan finansowy może mieć więc miejsce, gdy 1) tytułem zobowiązania jest umowa, której realizacja w roku następnym jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i 2) termin zapłaty upływa w roku następnym. Zobowiązanie zaciągnięte w takich okoliczności mieści się w zakresie upoważnienia określonego przepisami.
Należy stwierdzić, że opisane w pkt 1 sytuacje polegające na przekroczeniu limitu do zaciągania zobowiązań spowodowane korzystaniem z usług w roku poprzednim i dokonywaniem z tego tytuły wydatków roku następnym nie stanowią naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Konieczność zapłaty w roku następnym spełnia przewidziany Rozporządzeniem warunek (2), a kontynuacja umów sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usług przesyłowych, zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków czy świadczenia usług telekomunikacyjnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości funkcjonowania jednostki i spełnia warunek (1). Należy przy tym kategorycznie stwierdzić, że nie realizacja konkretnego zobowiązania (np. pobór określonej ilości energii czy wody w roku poprzednim, albo wykonanie określonej ilości rozmów telefonicznych), lecz realizacja umowy jest konieczna do zapewnienia ciągłości działania jednostki. Nie budzi wątpliwości, ze wymienione rodzaje umów ten warunek spełniają.
3. Kolejno, w przypadku zobowiązań o charakterze ciągłym lub okresowym wątpliwości budzi kwestia ustalenia momentu ewentualnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych i osoby ponoszącej ewentualną odpowiedzialność dyscyplinarną.
Zgodnie z dyspozycją art. 15 OdpFinPublU odpowiedzialność rodzi „zaciągnięcie zobowiązania” bez upoważnienia, lub z przekroczeniem jego zakresu. W przypadku umów (także o charakterze ciągłym lub okresowym) momentem zaciągnięcia zobowiązania jest moment złożenia zgodnych oświadczeń woli przez strony, czyli w praktyce podpisanie umowy. W takim przypadku nie dochodzi do naruszenia dyscypliny finansów publicznych w sytuacjach opisanych w pkt 1, ponieważ w momencie podpisania wspomniane umowy nie przekraczają planów finansowych.
Ewentualne dochodzenia odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych w omawianych sytuacjach wymaga ujęcia pojęcia „zaciągnięcie zobowiązania” jako korzystania z wybranych usług (telekomunikacyjnych, dostawy wody czy energii) w sposób powodujący powstanie zobowiązania do zapłaty rachunku przekraczającego plan finansowy jednostki. Jednak takie ujęcie pojęcia „zaciąganie zobowiązania” uniemożliwia z kolei w praktyce wskazanie osoby odpowiedzialnej za takie naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie bowiem z art. 4 OdpFinPublU odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają m. in.: pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych. Należało by zatem ustalić, który z pracowników „korzystał” z wybranych usług, a ponadto miał powierzony zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych tak określony obowiązek z zakresu gospodarki finansowej.
4. Wreszcie należy wyrazić daleką idącą wątpliwość, czy można przypisać winę osobie, której ewentualnie można by przypisać naruszenie dyscypliny finansów publicznych w omawianej sytuacji. Zgodnie z art. 22 OdpFinPublU odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych rodzi tylko umyślne, albo nieumyślne naruszenie dyscypliny.
Powstaje zatem kwestia możliwości wykazania umyślności naruszenia dyscypliny finansów publicznych w sytuacjach „zaciągania zobowiązań” ciągłych z tytułu korzystania z energii elektrycznej, wody czy usług telekomunikacyjnych w końcu roku poprzedniego, których termin płatności przypadka w roku następnym. Należy przywołać orzeczenie NSA z 01.08.2001 ( III S.A. 546/01), zgodnie z którym, aby stwierdzić, ze sprawca chciał zaciągać zobowiązania przekraczające plan finansowy czy zakres upoważnienia do zaciągania zobowiązań, niezbędne jest ustalenie, że miał możliwość innego zachowania się. Wydaje się, że w omawianych w niniejszej opinii sytuacjach możliwość innego zachowania się nie istniała.
Podobnie, w celu ustalenie unieumyślności, należy wykazać, że obwiniony mógł zachować większą ostrożność wymaganą w danych okolicznościach, a tego nie uczynił.
5. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy stanowczo stwierdzić, iż sytuacje, w których „zaciągnięcie zobowiązania” poprzez korzystanie w roku poprzednim ze świadczeń o charakterze ciągłym wynikających z umów sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usług przesyłowych, zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków czy świadczenia usług telekomunikacyjnych, których termin płatności przypada w roku następnym nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych z powody braku znamion deliktu dyscypliny finansów publicznych.
Dodatkowo, niedochodzenie ewentualnej odpowiedzialności powinno wynikać z braku możliwości wykazania umyślności lub nieumyślności działania obwinionego.
Artykuł dostarczony przez Partnera serwisu publiczni.pl firmę ECDK Europejskie Centrum Doskonalenia Kadr
www.ecdk.com.pl