Marek Wiśniewski: Jakie korzenie ma idea reformy regulacji? Czy to nowość w działaniach polskiej administracji publicznej?
Małgorzata Kałużyńska: Idea zmian systemu prawnego w celu zwiększenia jego efektywności jest w Polsce ideą stosunkowo nową. Pierwsza reforma regulacji została zapoczątkowana w 2001 roku. Wtedy reforma polegała głównie na usprawnieniu procesu tworzenia aktów prawnych poprzez wprowadzenie metodologii oceny skutków regulacji oraz zmian instytucjonalnych niezbędnych dla stosowania tej metodologii. Reforma z 2001 roku nie dała jednak oczekiwanego rezultatu. Pomimo iż system oceny skutków regulacji został formalnie wprowadzony to do dziś nie ma on faktycznego wpływu na jakość legislacji i jest traktowany przez administrację tylko jako wymóg formalny w procesie legislacyjnym.
Powrót do idei reformy regulacji nastąpił w Polsce w 2005 roku. Zobowiązanie do podjęcia tej reformy znalazło się w Krajowym Programie Reform na lata 2005-2008. Koncepcja reformy regulacji została rozwinięta w ramach powołanego w lutym 2006 roku Międzyresortowego Zespołu ds. Nowoczesnych Regulacji Gospodarczych. Efektem prac zespołu jest Program Reformy Regulacji – kompleksowy dokument określający podejście do polityki regulacyjnej w kontekście wymogów rozwoju gospodarczego, tworzenia miejsc pracy i poprawy konkurencyjności przedsiębiorstw. Program został przyjęty przez Radę Ministrów 19 sierpnia 2006 roku.
M.W.: Czy wdrażaną w Polsce reformę regulacji należy postrzegać jako inicjatywę lokalną czy tez ma ona szerszy kontekst międzynarodowy?
M.K.: Reforma regulacji ma dwa wymiary: krajowy i wspólnotowy. Są one ze sobą ściśle powiązane. Wynika to przede wszystkim z faktu, że polityka poprawy jakości regulacji jest również prowadzona w instytucjach Unii Europejskiej. Uwzględniając również fakt, że znaczna część (nawet ok. 50%) przepisów obowiązujących w Polsce ma swoje źródło w prawie wspólnotowym należy stwierdzić, że oba wymiary reformy wzajemnie się przenikają.
M.W.: Jaki jest obecnie stan reformy regulacji o ile można w ogóle mówić o jakichś etapach, pamiętając oczywiście, że taka reforma to ciągły proces?
M.K.: Obecnie rząd jest w fazie realizacji konkretnych projektów wynikających z Programu Reformy Regulacji. Ministerstwo Gospodarki przeprowadza pomiary biurokracji – tzw. obciążeń administracyjnych w wybranych obszarach, m.in. prawa pracy, prawa ochrony środowiska, pomocy publicznej, bezpieczeństwa produktów i usług turystycznych. Równolegle w zmierzonych obszarach podejmowane są prace mające na celu zaproponowanie rozwiązań redukujących biurokrację. Działania te są wprowadzone przy współpracy z przedsiębiorcami.
Intensywnie szkolimy administrację w zakresie nowych zasad sporządzania ocen skutków regulacji i pomiaru biurokracji. Budujemy również zaplecze merytoryczne, czyli wydziały analiz, wspierające urzędników w zakresie ekonomicznych analiz wpływu. Równolegle tworzony jest system weryfikacji jakości oceny skutków regulacji (OSR).
Trwają także prace niezależnej grupy ekspertów, która ma przygotować propozycje zmniejszenia poziomu reglamentacji działalności gospodarki, czyli ograniczenia liczby licencji, zezwoleń i koncesji.
Ponadto trwają intensywne prace międzyresortowych i sektorowych zespołów w zakresie uproszczenia określonych przepisów związanych np. z rozwojem infrastruktury.
M.W.: Jak wyglądają działania nadającego ton reformie regulacji Międzyresortowego Zespołu ds. Nowoczesnych Regulacji Gospodarczych?
M.K.: Zespół, w którego skład wchodzą przedstawiciele wszystkich ministerstw w randze sekretarzy lub podsekretarzy stanu oraz prezesi lub wiceprezesi urzędów centralnych , spotyka się z inicjatywy Ministra Gospodarki. Większość decyzji podejmowana jest podczas posiedzeń. Część z nich zapada również w trybie obiegowym. Zespół nie podejmuje szczegółowych prac nad poszczególnymi aktami prawnymi. Jego działania mają charakter horyzontalny i dotyczą głównie zmian systemowych i instytucjonalnych. Jednocześnie jego rolą jest dyscyplinowanie poszczególnych resortów do realizacji podjętych w ramach Zespołu zobowiązań.
(Więcej na temat prac Zespołu na stronie: www.reforma-regulacji.gov.pl/Aktorzy+reformy/Zespol+do+spraw przyp. M.W)
M.W.: Jaka jest rola administracji publicznej i innych podmiotów w reformie regulacji? Mam na myśli nie tylko administrację, która zarządza reformą ale także szersze zaplecze urzędników – czy mają w tę reformę wkład samorządowcy? Jaki zakres mają konsultacje w poszczególnych działaniach?
M.K.: Oczywiście udział administracji publicznej w reformie regulacji nie ogranicza się wyłącznie do prac Międzyresortowego Zespołu ds. Nowoczesnych Regulacji Gospodarczych. W poszczególnych resortach działają sektorowe zespoły uproszczeniowe. Reforma regulacji jest realizowana praktycznie na wszystkich szczeblach administracji rządowej. Obejmuje zarówno ministrów, podejmujących decyzję nad uproszczeniem prawa, kierownictwo departamentów, zarządzające procesem na szczeblu departamentów, jak i poszczególnych pracowników – opracowujących rozwiązania.
Reforma regulacji docelowo obejmie również administrację samorządową, która z jednej strony realizuje zadania określone w przepisach, a z drugiej strony również sama tworzy przepisy i wydaje decyzje.
Reforma regulacji przewiduje również zwiększenie zaangażowania partnerów społecznych w proces tworzenia i upraszczania katów prawnych. Chcemy, aby konsultacje były efektywnie wykorzystywane w reformie regulacji. Mogą one być nie tylko źródłem informacji o przewidywanych kosztach i korzyściach regulacji, ale i źródłem opinii o możliwościach dokonania usprawnień w projektowanych regulacjach. Uczestnikami konsultacji powinni być nie tylko tradycyjni uczestnicy dialogu społecznego (jak związki zawodowe czy pracodawcy, administracja), ale wszystkie podmioty, które są adresatami projektu regulacji, a także podmioty, których interesów i praw regulacja dotyczy, czy te, które z mocy prawa występują w obronie określonych interesów zbiorowych.
M.W.: Wspomniała pani o pomiarach obciążeń administracyjnych. Jak się ich dokonuje? Czy z Państwa badań wynika, ze w Polsce te obciążenia są szczególnie duże w porównaniu z innymi krajami europejskimi?
M.K.: W celu ochrony interesu publicznego państwo stosuje wobec przedsiębiorstw różne środki oddziaływania, skłaniające je do podejmowania lub unikania określonych działań lub do postępowania w ściśle wyznaczony sposób – są to obowiązki prawne.
Biurokracja, czyli obciążenia administracyjne to obowiązek udzielania informacji wynikający z przepisów prawnych. Wypełnianie obowiązków prawnych nałożonych na przedsiębiorstwo wiąże się z kosztami. Koszty te mierzymy określając czas ich wypełniania, np. ile czasu zajmuje przedsiębiorcy zebranie danych, opracowanie i przesłanie sprawozdania VAT. Określamy także liczbę podmiotów objętych tym obowiązkiem – przykładowo w Polsce sprawozdawczość VAT prowadzi ok. 1,5 mln przedsiębiorstw. Określamy również częstotliwość wypełniania danego obowiązku informacyjnego w roku – w przypadku VAT jest ona prowadzona 12 razy w roku. Ostatnią zmienną jest stawka płacy pracowników (lub koszt firmy zewnętrznej) wykonujących dla przedsiębiorstwa dany obowiązek w określonym czasie. Mnożąc powyższe zmienne otrzymujemy koszt pojedynczego obowiązku informacyjnego. Dodając do siebie koszty wszystkich obowiązków informacyjnych w danym akcie prawnym uzyskujemy liczbę określającą całkowity koszt biurokracji wynikającej z tego przepisu.
Skala obciążeń w Polsce nie jest do końca znana. Szacunki przeprowadzone przez Komisję Europejską, oparte na ekstrapolacji danych z państw, które dokonały pomiarów w całości przepisów, wskazują na kwoty rzędu 10 mld USD. Jednocześnie doświadczenia państw, które realizują proces redukcji biurokracji wskazują, że możliwe jest zmniejszenie kosztów obciążeń w skali gospodarki nawet o 25%. Wiele informacji na temat pomiaru obciążeń administracyjnych można znaleźć na stronieinternetowej reformy regulacji (www.reforma-regulacji.gov.pl/Program+Reformy+Regulacji/Redukcja+obciazen+administracyjnych przyp. M.W.)
M.W.: Mówiąc o reformie regulacji najczęściej wskazuje się na korzyści, jakie dzięki niej mogą odnieść przedsiębiorcy i obywatele. A jak dobra reforma regulacji może wpływać na pracę samej administracji?
M.K.:W tym kontekście reforma również przewiduje istotne zmiany. Najważniejszą z nich jest przejście w procesie legislacyjnych z podejścia ilościowego na podejście jakościowe. Zmiana ta dotyczy wszystkich szczebli administracji. Dotychczas rząd był oceniany na podstawie liczby aktów prawnych przekazanych do Sejmu w danym roku. W samej administracji podejście ilościowe związane było również z funkcjonowaniem przekonania, że najlepszym rozwiązaniem problemu jest opracowanie aktu prawnego. Stąd w dzisiejszych przepisach znacząca inflacja prawa i niska jego jakość, która zmusza do ciągłej nowelizacji aktów prawnych. Z punktu widzenia administracji oznacza to coraz większą presję czasu, która dodatkowo skutkuje obniżeniem jakości przepisów.
Podejście jakościowe, choć początkowo trudne w stosowaniu, również ze względów lokujących się w sferze mentalności urzędników, spowoduje, nie tyle spowolnienie procesu legislacyjnego, ale zwiększenie jego efektywności. Przygotowana poprawnie ustawa nie będzie wymagała ciągłych nowelizacji. Jednocześnie będzie rozwiązywała zidentyfikowane problemy społeczno gospodarcze przy minimalnych kosztach społecznych i ekonomicznych.
M.W.: Jakie widzi pani największe wyzwania przez realizatorami reformy regulacji? Co będzie najtrudniejsze i najważniejsze dla pełnego sukcesu?
M.K.: Największe wyzwania reformy to przede wszystkim potrzeba zmian mentalnych w administracji. Na każdym szczeblu administracji potrzebne jest zmiana nastawienia wewnątrz administracji i wpojenie, że najważniejsza jest jakość aktu prawnego. Jest to proces długotrwały i wymaga intensywnych działań organizacyjnych oraz szkoleniowych. Jednocześnie wymaga odpowiedniego systemu kontroli i egzekwowania przyjętych w reformie rozwiązań.
Wyzwaniem dla reformy jest również zapewnienie niezbędnych zasobów ludzkich i finansowych. Przykładowo konieczne jest zapewnienie wsparcia merytorycznego, udziału ekspertów w zakresie analiz ekonomicznych skutków regulacji we wszystkich resortach, czy też zapewnienie środków na pomiary i redukcję biurokracji. Skala potencjalnych korzyści z reformy regulacji znacznie przekracza i kompensuje koszty związane z jej realizacją. Według szacunków Komisji Europejskiej redukcja biurokracji o 25% w perspektywie kilku lat oznacza dodatkowy przyrost PKB w Polsce nawet o 1,4%.
M.W.: Jak dobra reforma regulacji może wpływać na wykorzystanie funduszy strukturalnych przez Polskę?
M.K.: Wpływ reformy regulacji może być znaczący. Co więcej jest on już widoczny – np. w procedurach pozyskiwania przez przedsiębiorców środków strukturalnych w latach 2007-2013 znacznie zredukowano biurokrację. Ilość niezbędnej dokumentacji jest mniejsza, jest ona łatwiejsza w wypełnianiu a same procedury efektywniejsze.
Reforma regulacji to również zmiany przepisów. Obecnie trwają intensywne prace Międzyresortowego Zespołu ds. Usuwania Barier Prawnych w Rozwoju Infrastruktury. Efektem prac tego zespołu będzie uproszczenie przepisów mających bezpośredni wpływ na realizację i finansowanie inwestycji infrastrukturalnych – m.in. w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, prawa budowlane. Powinno to w znacznym stopniu przyczynić się do zwiększenia poziomu wykorzystania funduszy unijnych przez Polskę.
M.W.: Dziękuję za wywiad
M.K.: Dziękuję i zapraszam na stronę internetową reformy regulacji – www.reforma-regulacji.gov.pl. Można tam znaleźć szczegółowe informacje na temat Programu Reformy Regulacji.