Gmina w celu wykonywania zadań własnych i zleconych może tworzyć jednostki organizacyjne. Mogą one przybierać różne formy prawne. Gmina decyduje, czy będą one pozostawać w strukturze gminy, czy poza nią. Jednostkami organizacyjnymi mogą być w szczególności spółki handlowe, zakłady budżetowe, a także fundacje, stowarzyszenia, spółdzielnie. Jednostki te mogą być tworzone wyłącznie przez gminę lub wspólnie z innymi podmiotami – również prywatnymi.
Szczególnym rodzajem komunalnych jednostek organizacyjnych są spółki handlowe. Ich specyfiką jest to, że mają osobowość prawną, czym różnią się od innych jednostek organizacyjnych gminy, np. samorządowych zakładów budżetowych. Gmina może zlecić spółkom realizację zadań użyteczności publicznej, które mają na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Mogą one także wykonywać działalność poza tą sferą, czyli realizować działalność komercyjną (zarobkową). Zakres tej działalności wyznacza art. 10 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.).
Tworzenie spółek
Gmina może tworzyć spółki z o.o. lub spółki akcyjne, a także przystępować do nich w charakterze wspólnika (udziałowca bądź akcjonariusza). Spółki kapitałowe założone przez gminę są jednoosobowymi spółkami danej jednostki samorządowej, jako że ich wyłącznym udziałowcem jest ta jednostka. Gdy natomiast gmina przystępuje do istniejącej już spółki kapitałowej, staje się jednym z jej udziałowców (akcjonariuszy).
Tworzenie gminnych spółek kapitałowych, jak również ich likwidowanie i reorganizowanie oraz wyposażanie w majątek, następuje na podstawie uchwały rady gminy. Czynności te zaliczane są do przekraczających zwykły zarząd. Uchwałę tę wykonuje natomiast organ wykonawczy gminy, tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta.
Wójt, czyli zgromadzenie wspólników
Gmina najpełniej reprezentowana jest w jednoosobowych spółkach kapitałowych. W myśl art. 12 ust. 4 u.g.k. w jednoosobowych spółkach gminy funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełni wójt. W spółkach, gdzie jedynym wspólnikiem jest gmina, funkcja zgromadzenia wspólników oraz walnego zgromadzenia akcjonariuszy nie mogłaby być bowiem wykonywana osobiście przez – będącą jedynym wspólnikiem – jednostkę samorządu terytorialnego. Gmina ma osobowość prawną. Dlatego może działać wyłącznie przez swoje organy lub też przez swoich przedstawicieli. W związku z tym art. 12 ust. 4 ustawy przesądził, że funkcja ta będzie każdorazowo wykonywana przez organ wykonawczy gminy.
Należy podkreślić, że wójt w zakresie wykonywanych funkcji zgromadzenia wspólników nie musi współdziałać z radą gminy. Spółka jest bowiem odrębnym podmiotem prawnym. W szczególności rada gminy nie może w formie uchwały wydawać wójtowi poleceń, co do sposobu załatwienia określonej sprawy (wyrok WSA w Opolu z 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 356/2009).
Skład rady nadzorczej
Reprezentację gminy w spółkach kapitałowych zapewnia również art. 10a ust. 1 u.g.k. Zgodnie z tym przepisem w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza. Należy podkreślić, że obowiązek ten dotyczy każdej spółki, niezależnie od jej rodzaju. Znajduje on zastosowanie do spółek z o.o., gdzie rada nadzorcza jest organem fakultatywnym (obligatoryjnym jedynie w przypadku, gdy kapitał zakładowy przewyższa 500 tys. zł, a liczba wspólników przekroczy 25 osób). W zakresie dotyczącym spółek akcyjnych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego art. 10a ust. 1 u.g.k. nie ma znaczenia, gdyż w każdej spółce akcyjnej musi być powołana rada nadzorcza (art. 381 ustawy z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych; dalej: k.s.h.).
Obowiązek taki ma zastosowanie do spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od liczby posiadanych przez nią akcji lub udziałów. Dotyczy to również składu osobowego spółki, tzn. czy jej udziałowcami (akcjonariuszami) są jedynie jednostki samorządu terytorialnego, czy też obok nich inne podmioty.
Członkowie rady nadzorczej są powoływani uchwałą wspólników, o ile umowa spółki nie stanowi inaczej. W umowie spółki z o.o. lub akcyjnej można zawrzeć postanowienie, że niezależnie od liczby posiadanych udziałów (akcji) gmina będzie powoływać określoną liczbę członków rady nadzorczej albo nawet całą radę nadzorczą.
Wójt jest organem właściwym do wyznaczania przedstawicieli gminy w spółkach z jej udziałem.
Członkowie rady nadzorczej reprezentujący w spółce jednostkę samorządu terytorialnego są powoływani spośród osób, które złożyły egzamin w trybie przewidzianym w przepisach o komercjalizacji i prywatyzacji, czyli w rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 września 2004 r. w sprawie szkoleń i egzaminów dla kandydatów na członków rad nadzorczych spółek, w których Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem.
Kadencja członka rady nadzorczej w spółkach z większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego trwa trzy lata. W spółkach akcyjnych z mniejszościowym udziałem jednostki kadencja członka rady nadzorczej nie może być natomiast dłuższa niż pięć lat. Większościowy udział dotyczy liczby głosów, jakimi dysponuje gmina na zgromadzeniu wspólników, gdyż to zapewnia jej bezpośredni wpływ na powoływanie i odwoływanie członka rady nadzorczej bez odrębnego zapisu w umowie spółki, uprawniającego jednostkę do powołania członków rady niezależnie od liczby posiadanych udziałów (akcji).
Zarząd spółki
Rada nadzorcza powołuje i odwołuje członków zarządu spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Jest to istotna zmiana w stosunku do przepisów zawartych w k.s.h. Kompetencja do powołania członków zarządu w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego nie może zostać przekazana innemu organowi, np. zgromadzeniu wspólników. Przepis art. 10a pkt 6 u.g.k. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie można od niego odstąpić na podstawie statutu lub umowy spółki.
W innych kwestiach dotyczących zarządów w samorządowych spółkach kapitałowych zastosowanie mają pozostałe przepisy k.s.h. W spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ją na zewnątrz.
Z orzecznictwa
(…) uznanie spółki kapitałowej za gminną osobę prawną następuje nie tylko w sytuacji, gdy gmina jest jedynym udziałowcem w spółce, ale także w przypadku, gdy jednostka samorządu terytorialnego posiada w spółce o kapitale mieszanym ponad 50% udziałów lub akcji. Gmina (reprezentowana w spółce przez organ wykonawczy) nadal zachowuje wpływ na jej działalność, tak jak w spółce z wyłącznym udziałem gminy i jest jej organem założycielskim.
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 czerwca 2007 r.,
sygn. akt II SA/Go 243/07
PRZYKŁAD
Rada gminy w uchwale zobowiązała wójta do niewyrażenia zgody na sprzedaż przez jednoosobową spółkę gminy nieruchomości stanowiących jej własność. Wojewoda zaskarżył tę uchwałę do sądu. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno sprzedaż mienia spółki, jak i zmiana jej umowy podlega regulacjom kodeksu spółek handlowych oraz postanowień umowy spółki. Rada gminy nie może zatem wywierać wpływu na podejmowanie działań we wskazanym zakresie przez spółkę, która jest odrębną osobą prawną. Sąd administracyjny przyznał rację wojewodzie, dlatego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W ocenie sądu podjęcie czynności o charakterze wykonawczym w zakresie sposobu wykonywania funkcji zgromadzenia wspólników w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego należy wyłącznie do wójta. Nie musi on w tym zakresie współdziałać z radą gminy. Taki obowiązek w szczególności nie wynika z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Autor: Leszek Jaworski
Podstawy prawne
• Ustawa z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037; ost. zm. Dz.U. z 2011 r. nr 234, poz. 1391)
• Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 236)
• Rozporządzenie Rady Ministrów z 7 września 2004 r. w sprawie szkoleń i egzaminów dla kandydatów na członków rad nadzorczych spółek, w których Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem (Dz.U. nr 198, poz. 2038; ost. zm. Dz.U. z 2006 r. nr 61, poz. 432)
Gazeta Samorządu i Administracji >>zamów prenumeratę<<