Samorządowe kolegia odwoławcze cz.I

Problem pozycji ustrojowej samorządowych kolegiów odwoławczych powraca systematycznie na forum debat publicznych zazwyczaj w okresie przesileń politycznych oraz – co będzie tu mnie bardziej interesowało – w czasie podejmowania kwestii kontynuacji reformy administracyjnej. Drugie ujęcie zagadnienia statusu kolegiów jest wdzięcznym obszarem rozważań, bowiem w tym zakresie można liczyć na dyskusje i polemiki bogate w argumenty merytoryczne. Próba przeglądu postulatów politycznych zgłaszanych często doraźnie i w sposób pozbawiony koniecznej systematyki jest z góry skazana na niepowodzenie. Nie będę ich tu analizował choćby z tego powodu, że część z nich znalazła odzwierciedlenie w legislacji.

Na wstępie trzeba wyraźnie zaakcentować, że niniejszy artykuł nie ma charakteru szczegółowej analizy prawnej kompetencji i funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych – jest ona przedmiotem wielu monografii i artykułów naukowych – lecz jest próbą prezentacji instytucji jako elementu szerszego systemu gwarantującego obywatelowi korzystanie z efektywnego trybu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, przy jednoczesnym respektowaniu koncepcji i zasad demokratycznego państwa prawnego.

Jednym z podstawowych zagadnień mających na celu zaprezentowanie skali obszaru działania de facto wyznaczającego pozycję kolegiów jest zakres wprowadzanych mechanizmów decentralizujących państwo, w tym przypadku opierając się przede wszystkim na instytucji samorządu terytorialnego.
Konfrontacja badawcza będzie się odnosiła zazwyczaj do statusu kolegiów w szerszej perspektywie, tj. w demokratycznym państwie prawnym, bowiem, po pierwsze, samorządowe kolegia odwoławcze zaliczane są do organów wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, co jednoznacznie definiuje ich pozycję w systemie prawnym. Po drugie, sformułowanie „demokratyczne państwo prawne” zaliczane jest do katalogu podstawowych zasad konstytucyjnych i mieści w sobie zarówno prawne, administracyjne, jak i politologiczne aspekty normy, które pozwalają szerzej poznać – również pozanormatywne – środowisko, w którym funkcjonują kolegia.

Odnosząc się do polskich uwarunkowań, trzeba zasygnalizować postępujący od 1990 roku procesu decentralizacji państwa. Restytucja samorządu terytorialnego na poziomie podstawowym, tj. samorządowej gminy, zdeterminowała poszukiwania adekwatnej do wspomnianego doniosłego wydarzenia formuły zapewniającej weryfikację rozstrzygnięć dokonywanych przez nowo powstałe i samodzielne w realizacji swoich działań organy gminnego samorządu terytorialnego. Poszukiwania formuły mającej odzwierciedlać istotę i skalę pierwszego etapu reformy decentralizującej państwo skupiały się na wypracowaniu modelu zapewniającego merytoryczne rozstrzyganie spraw przez zewnętrzny i niezależny organ odwoławczy. Istotną kwestią było wypracowanie wspomnianej formuły, z jednoczesnym zagwarantowaniem pełnej ochrony podstawowych praw obywatelskich, tj. w ujęciu materialnoprawnym i procesowoprawnym.

Początek lat 90. ub. stulecia to okres poszukiwań i dylematów związanych z wypracowaniem formuły tego organu. Zgłaszane wówczas postulaty odnosiły się do powierzenia funkcji odwoławczych odpowiednim organom, zdolnym podjąć wyzwanie reformującego się aparatu administracji publicznej.
Po pierwsze, rozważano powierzenie funkcji organu odwoławczego od decyzji pierwszoinstancyjnych wojewodom, co w przypadku zadań zleconych wykonywanych przez samorząd gminny nie budziło większych kontrowersji. Wątpliwości wywoływała już kwestia statusu wojewody jako organu odwoławczego z zakresu zadań własnych.

Po drugie, rozważano powierzenie funkcji odwoławczych organowi stanowiącemu samorządu gminnego.
Po trzecie, dyskutowano też wdrożenie procedury bezpośredniej możliwości skarżenia decyzji organu samorządu gminnego do sądu administracyjnego.
Powyższe propozycje zgłaszane już na pierwszym etapie reformy decentralizacyjnej wskazują na złożoność systemu administracyjnego, w ramach i wokół którego konieczne jest zbudowanie mechanizmu weryfikującego i de facto filtrującego działania administracji, dodatkowo poddawanej procesowi decentralizacji.

Pierwszym, pionierskim rozwiązaniem było stworzenie, w moim przekonaniu, nieznajdującej wyczerpującego i merytorycznego oparcia formuły dualizmu organów wyższego stopnia w stosunku do organów samorządowej gminy. Zlokalizowanie na tym samym poziomie dwóch organów, tj. wojewody i kolegiów odwoławczych, mogło budzić wiele wątpliwości szczególnie ze względu na status kolegiów odwoławczych, które funkcjonowały przy sejmikach samorządowych będących podmiotami nierozerwalnie związanymi z organami ówczesnego samorządu gminnego. Wątpliwości dotyczyły przede wszystkim bezstronności orzeczniczej członków kolegiów wybieranych przez sejmik samorządowy. Krytyce przyjętego rozwiązania sprzyjały lakonicznie sformułowane przepisy ustanawiające kolegia, które znalazły swój wyraz w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym¹. Nieliczne przepisy (art. 39, art. 81, art. 102) ogólnie regulowały pozycję ustrojową i zadania kolegiów. Istotna część regulacji dotyczących wewnętrznego ustroju i trybu działania została przekazana do rozstrzygnięcia pozaustawowego, w drodze regulaminu uchwalanego przez sejmik. Najwięcej wątpliwości budziła kwestia powierzenia w drodze rozstrzygnięcia pozaustawowego takich kluczowych zagadnień, jak: kształtowanie obsady osobowej kolegiów i określenie trybów powoływania składów orzekających, przygotowywanie spraw na posiedzenia oraz reguły sporządzania orzeczeń i podejmowania decyzji².

Nie bez znaczenia na postrzeganie pozycji kolegiów było zdefiniowanie przez znowelizowany kodeks postępowania administracyjnego³ ówczesnych kolegiów jako z jednej strony organów administracji państwowej (art. 5 ˜ 2, pkt 3), z drugiej zaś, jako organów samorządu terytorialnego (art. 5, ˜ 2, pkt 6). Jednoczesne zakwalifikowanie kolegiów do różnych katalogów organów nie mogło budzić uznania, bowiem rozwiązanie to podważało zarówno nowo budowaną koncepcję ustrojową samorządu terytorialnego jako samodzielnych wspólnot terytorialnych, jak i naruszało istotę funkcjonowania organu odwoławczego. W moim przekonaniu to właśnie ta ostatnia kwalifikacja kolegiów w dużej mierze wywarła wpływ na przyszłą i trwającą – z różnym nasileniem – do dziś debatę na temat instytucji kolegiów.

Niewątpliwa kolizja, która istniała w wyniku wspomnianej zależności między organami gmin i kolegiami przy sejmikach, a także mechanizm odwoławczy oczekiwały zatem na zmiany idące w kierunku systemowego rozwiązania, polegającego na powołaniu samodzielnych i niezależnych pod każdym względem organów wyższego stopnia.

12 października 1994 roku, po dwuletnim okresie prac legislacyjnych, Sejm przyjął ustawę o samorządowych kolegiach odwoławczych⁴. Była ona pierwszą próbą usystematyzowania tej problematyki w osobnej ustawie. Nowa ustawa okazała się jednak niewystarczającą odpowiedzią na artykułowaną potrzebę stworzenia silnego i niezależnego podmiotu orzekającego. Co prawda, kolegia uzyskały status państwowej jednostki budżetowej, która przyniosła autonomię finansową od jednostek samorządu terytorialnego, to jednak należy to uznać jako wówczas nadal niewystarczający krok w kierunku reformy instytucji.

Uchwalenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 2 kwietnia 1997 r. stało się kolejnym doniosłym wydarzeniem, które pośrednio zdeterminowało pozycję ustrojową i praktyczne uwarunkowania działalności samorządowych kolegiów odwoławczych. Szczególną uwagę trzeba zwrócić na art. 2, art. 15 oraz art. 78 Konstytucji. Art. 2 stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ma to kluczowe znaczenie dla funkcjonowania państwa, wyznaczając kierunki kształtowania ustroju. Stanowi swoisty nakaz dla aparatu państwowego, aby jego aktywność służyła formowaniu ustroju, w którym prawo zajmuje pozycję nadrzędną w stosunku do instytucji państwowych. Prawo stanowione przez demokratycznie ukształtowane organy ma też stanowić swoisty kompas, wyznaczający poczynania zarówno instytucji, jak i społeczeństwa. W demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się zatem na prawie, które służy jako instrument wyznaczający kompetencje i granice działania organu. A to musi pociągać za sobą nieustanną dbałość o jednoczesne poszanowanie praw i wolności jednostki.
Poczyniona uwaga ma zasadnicze znaczenie dla dalszego rozwinięcia zasady demokratycznego państwa prawnego pod kątem zbadania procesowoprawnych aspektów respektujących generalne założenia wyrażone w art. 2 Konstytucji. Próba uchwycenia, a następnie zderzenia aspektów procesowoprawnych gwarantujących realizację konstytucyjnej zasady umożliwia wyznaczenie pozycji samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie, co w konsekwencji pozwala na wykazanie spójności systemowych oraz ewentualnych rozbieżności.

Artykuł 78 Konstytucji wyposażając każdą ze stron w prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji stanowi wyraz doniosłości zasady instancyjności, która staje się ważną gwarancją i środkiem ochrony praw i wolności. Sposób ujęcia tego prawa wskazuje na szerokie zastosowanie zasady instancyjności również w postępowaniu pozasądowym.

Artykuł 15 ust. 1 stanowi zaś, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Wprowadził on na grunt Konstytucji zasadę decentralizacji władzy, co nie pozostawiało wątpliwości co do kontynuowania reformy decentralizacyjnej na podstawie nowego, szeroko uzupełnionego ustroju terytorialnego kraju. Kluczowym dla pozycji ustrojowej samorządowych kolegiów odwoławczych był rok 1998, kiedy to ustawodawca finalizował reformę ustrojową będącą konsekwencją dyspozycji konstytucyjnej. W zasadniczym podziale kraju obok funkcjonujących już około 2500 samorządowych gmin od 1999 roku w praktyce ustrojowej pojawiły się kolejne szczeble samorządu terytorialnego, tj. ponad 300 powiatów i 16 województw. Tak gwałtowne zdecentralizowanie władzy publicznej na rzecz wspólnot lokalnych i regionalnych oraz w ślad za tym modernizacja całego ustroju terytorialnego stanowiły kolejne wyzwanie dla określenia formuły samorządowych kolegiów odwoławczych. Wprawdzie kilkuletnia praktyka w stosunku do organów gminnych stanowiła cenne doświadczenie, jednak nowe uwarunkowania kazały uważnie zweryfikować efektywność funkcjonowania dotychczasowego systemu. Właściwość rzeczowa samorządowych kolegiów odwoławczych rozciągnęła się dodatkowo na nowe jednostki samorządu terytorialnego, tj. na powiaty i samorządowe województwa. Dodatkowo, zakres działalności objął zarówno sprawy z zadań własnych, jak i zadań zleconych.

Uchwalona w końcu 1998 roku nowelizacja ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych⁵ reagując na reformę decentralizacyjną definitywnie zerwała też ze słusznie krytykowanym mechanizmem organizacyjnego powiązania ich z sejmikiem samorządowym. Nowy zasadniczy podział kraju, oparty na trójszczeblowym systemie samorządu terytorialnego, w sposób naturalny eliminował z praktyki ustrojowej rozwiązania quasi-samorządowe, których wyrazicielem przez osiem lat był sejmik samorządowy. Wymagało to jednak wypracowania przystającego do nowych uwarunkowań standardu ustrojowego samorządowych kolegiów odwoławczych. Konieczne stało się wpisanie i umocowanie kolegiów na organie, który gwarantowałby niezawisłość orzeczniczą oraz potwierdzał nie zawsze dostrzeganą odrębność kolegiów od ustrojowo definiowanego systemu organów samorządu terytorialnego. Ustawodawca zdecydował o umocowaniu samorządowych kolegiów odwoławczych na podstawie systemu nadzoru nad samorządem terytorialnym, wyznaczając na organ nadzorujący działalność administracyjną kolegiów Prezesa Rady Ministrów. Zaproponowany model nadzoru zweryfikował dotychczasowe postrzeganie organu wyraźnie potwierdzając ich charakter jako organów wyższego stopnia, nie był jednak jedynym wyznacznikiem pozycjonującym na nowo samorządowe kolegia odwoławcze jako organy zewnętrzne wobec samorządu terytorialnego i samodzielne w swoim działaniu. Dobrą ilustracją zmian w postrzeganiu samorządowych kolegiów odwoławczych może być tytuł jednego z tekstów Jana M. Rokity „Kolegia nie mają bronić samorządu, ale obywatela przed nadużyciami samorządu⁶.

Współczesne demokratyczne państwo prawne w interesującym mnie w niniejszym artykule aspekcie charakteryzuje się niepodważalnymi cechami, których respektowanie jest koniecznym warunkiem rozważań na temat miejsca i określenia granic funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych. Są to zasady respektujące prawo jednostki do instytucji procesowych, w szczególności gwarantujące jednostce czynny udział w postępowaniu, prawo do bezstronnego, rzetelnego i szybkiego załatwienia sprawy⁷. Na szczególną uwagę zasługuje sygnalizowane wcześniej zagadnienie dwuinstancyjności.

Artykuł 78 Konstytucji wyraźnie przyznaje każdemu prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada stanowi jedną z kluczowych instytucji zabezpieczających funkcjonowanie demokratycznego państwa prawnego. Obywatelowi musi być przypisane prawo do obrony naruszonego w wyniku działań władczych administracji interesu prawnego, a to realizuje się w wyposażeniu jednostki w środek odwoławczy. Wykorzystywania go nie można jednak traktować zawężająco jako prawo do sądu, które w polskim sądownictwie administracyjnym sprawuje jedynie funkcję kontroli legalności działalności administracji publicznej. Należy zatem rozważać znaczenie prawa do procesu adminstracyjnego jako element katalogu podstawowych uprawnień obywatela. Z całą mocą trzeba zaznaczyć, że prawo do sądu i prawo do korzystania z instytucji procesowych są komplementarne i bezkolizyjne. Brakuje bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla zbudowania między wspomnianymi kategoriami mechanizmu konkurencji⁸.
Artykuł 78 Konstytucji wyposażając strony w prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji przesądza o dwuinstancyjnym charakterze postępowania administracyjnego, które oczywiście nie podważa zawartego w art. 77 zakazu zamykania drogi do sądu w drodze ustawy, nie narusza też istoty art. 176 ust. 1 Konstytucji, gwarantującego co najmniej dwuinstancyjne postępowanie sądowe.

Na pozycję samorządowych kolegiów odwoławczych wpływa wiele uwarunkowań wyznaczających i potwierdzających status organu. W wertykalnym postrzeganiu kolegiów należy wskazać na wyraźną barierę odseparowującą kolegia od systemu sądownictwa. Taka skądinąd uzasadniona separacja może jednak podważać czytelność w generalnym pozycjonowaniu kolegiów w kontekście trójpodziału władz. Domena władzy sądowniczej w Rzeczypospolitej Polskiej pozostaje wszak w rękach sądów i trybunałów, a same kolegia wyraźnie pozostają poza systemem sądownictwa administracyjnego. Przyłożenie zatem prostego szablonu podziału władz staje się zabiegiem ryzykownym, niedającym precyzyjnej odpowiedzi jednoznacznie kwalifikującej kolegia w strukturze aparatu państwowego. Z drugiej zaś strony nie ma wystarczającego i jednoznacznego oparcia dla tezy uzasadniającej bezkrytyczne przesunięcie kolegiów w obszar szeroko rozumianej egzekutywy, jednak zdaje się, że jest to kierunek znajdujący pełniejsze uzasadnienie.

O ile wpisanie kolegiów w katalog podmiotów administracyjnych działających w obszarze szeroko rozumianej egzekutywy znajduje solidniejsze oparcie ustrojowoprawne, o tyle zawsze powinno się ono odbywać z eksponowaniem cech szczególnych kolegiów, potwierdzających ich wyjątkowy i odrębny status w systemie. Teza o szczególnej pozycji kolegiów w aparacie państwowym znajdzie swoje dodatkowe argumenty m.in. w omawianiu zasady niepołączalności obowiązującej członków kolegiów. Skupię się jednak na próbie osadzenia samorządowych kolegiów odwoławczych w administracji publicznej, zawierającej w sobie aparat rządowy oraz samorządowy. Nie jest to jednak łatwe, bowiem warsztat badawczy pozbawiony jest w tym przypadku wskazówek rangi konstytucyjnej. Mimo że samorządowe kolegia odwoławcze nie mają statusu organów konstytucyjnych, to z norm konstytucyjnych wynika generalne ukierunkowanie regulacji ustawowej. Pomocny może tu być art. 78 Konstytucji, gwarantujący prawo zaskarżania do drugiej instancji orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji.

Samorządowe kolegia odwoławcze jako organy odwoławcze o charakterze administracyjnym, wyposażone zarówno w uprawnienia kasatoryjne, jak i reformatoryjne, są ustawowo dopuszczone do wykonywania kompetencji z zakresu zadań samorządu terytorialnego. Należy podkreślić, że Konstytucja RP wyraźnie dokonuje rozdziału administracji rządowej i samorządowej (rozdział VI i rozdział VII). Nie pozwala to, aby organem odwoławczym od aktów wydawanych w sprawach indywidualnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego mógł być organ administracji rządowej, z kolei wzgląd na rzetelność i obiektywizm w rozpatrywaniu odwołań wymaga, aby organ odwoławczy był niezależny od organu pierwszej instancji. Należy zatem podkreślić, że samorządowe kolegia odwoławcze nie wpisują się w system administracji rządowej, co najwyraźniej widać w tym, że kolegia w wykonywaniu swoich zadań nie podlegają organom administracji rządowej, a ich członkowie w sprawowaniu funkcji orzeczniczych są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Dodatkowo orzecznictwo kolegiów nie jest nawet poddane nadzorowi administracyjnemu z punktu widzenia legalności, kontrolę ich orzecznictwa sprawuje sąd administracyjny.

Wykluczenie samorządowych kolegiów odwoławczych z administracji rządowej nie pozwala jednak na proste ich wpisanie w system samorządu terytorialnego. Pełnienie przez kolegia roli zapewniającej dwuinstancyjność postępowania administracyjnego w strukturze samorządu terytorialnego nie jest wystarczającym uzasadnieniem pozwalającym wpisać je do systematyki ustrojowej samorządu terytorialnego, definiowanej jako struktura zbudowana na podstawie autonomicznych podmiotów bazujących na samodzielności wspólnot terytorialnych. Moim zdaniem, można mówić jedynie o kwalifikacji kolegiów do systemu organów samorządu terytorialnego tylko pod kątem potrzeb postępowania administracyjnego⁹. Taki pogląd nie wyklucza, co należy podkreślić, doniosłego znaczenia kolegiów jako organów wzmacniających samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Należy tu wspomnieć o art. 16 Konstytucji, który gwarantuje samorządowi terytorialnemu samodzielność poprzez uczestnictwo w sprawowaniu władzy publicznej. „Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W tym kontekście można zatem uznać kolegia za strażnika samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w wydawaniu decyzji administracyjnych, weryfikowanych merytorycznie, w sposób bezstronny i zgodny z prawem.

W katalogu gwarancji wyznaczających wspomnianą wyżej pozycję podstawowe znaczenie mają regulacje dotyczące niezależności członków samorządowych kolegiów odwoławczych.
Przede wszystkim należy wyeksponować zasadę incompatibilitas w odniesieniu do członków orzekających kolegiów. Kwestia ta, jak wspomniałem wcześniej, w pierwszym okresie funkcjonowania kolegiów nie znajdowała dostatecznego uregulowania, doprowadzając do wielu kolizji polegających nierzadko na nagannym łączeniu mandatów samorządowych z funkcjami pełnionymi w kolegiach. Obecnie zasada niepołączalności uznawana jest za niepodważalną regułę nie tylko gwarantującą niezawisłość organów orzekających – stała się też kanonem obowiązującym w systemie politycznym demokratycznego państwa prawnego, respektującego monteskiuszowski trójpodział władz.
Zanim jednak zaprezentuję rozwiązania w zakresie niepołączalności należy poczynić wstępną uwagę, obrazującą odmienne rygory stosowane wobec etatowych i pozaetatowych członków kolegiów – sygnalizowanie tego problemu przy okazji rozważania niezawisłości pozwala charakteryzować nie tylko obecnie obowiązujące rozwiązania, ale może też stanowić wstęp do zmian postulowanych w zakończeniu niniejszego opracowania.

Odnosząc się do statusu etatowego członka kolegium, należy podkreślić, że zasada niepołączalności jest szerzej zakreślona.
Zgodnie z art. 9 ustawy o kolegiach, członkostwa w kolegium nie można łączyć z wykonywaniem mandatu w organach przedstawicielskich: na poziomie ogólnokrajowym z mandatem posła lub senatora, na poziomie lokalnym z mandatem radnego gminy, powiatu i województwa oraz członkostwem w organach wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Okazuje się zatem, że ustawodawca słusznie separuje członków kolegiów zarówno w ujęciu wertykalnym – względem systemu samorządu terytorialnego, jak i w ujęciu horyzontalnym – względem władzy ustawodawczej. O ile wspomniane kryteria niepołączalności są niekwestionowane, o tyle niepołączalność z mandatem parlamentarnym dodatkowo wzmacnia pozycję instytucji w systemie organów państwowych, podnosząc jej rangę w systemie administracji publicznej.

Kolejna grupa zakazów dotyczy niepołączalności członkostwa w kolegium z zatrudnieniem w administracji samorządowej, tj. w urzędach gmin, starostwach i urzędach marszałkowskich. Dodatkowo, członkowie kolegiów nie mogą być zatrudnieni na stanowisku sędziego i prokuratora oraz w administracji państwowej w tym samym województwie. I w tym zakresie można mówić o słuszności wprowadzonych zakazów, jednak należy zwrócić uwagę na zakaz dotyczący zatrudnienia na stanowisku sędziego, który wyraźnie podkreśla odrębność od systemu sądownictwa.

Etatowy członek kolegium nie może ponadto należeć do partii politycznej ani prowadzić działalności politycznej. Odnośnie do tego zakazu warto zwrócić uwagę na art. 178 ust. 3 Konstytucji, który odnosząc się do niezawisłości sędziowskiej wprowadza podobne zakazy, z tym że sędzia dodatkowo nie może należeć do związku zawodowego oraz prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej. Co prawda, w przypadku członka kolegium zakaz jest węższy, gdyż dotyczy przynależności do partii politycznej i prowadzenia działalności politycznej, ale trudno nie dostrzec intencji ustawodawcy, mającej gwarantować niezależność instytucji i niezawisłość w orzekaniu.

Pozaetatowi członkowie kolegiów zaś nie podlegają już rygorowi zarówno w zakresie zakazu podejmowania aktywności politycznej oraz łączenia z zatrudnieniem w administracji państwowej w tym samym województwie.

Za kolejną gwarancję należy uznać kwestię powoływania członków kolegiów (etatowych), które odbywa się na czas nieokreślony. W przypadku członków pozaetatowych mamy do czynienia z trybem powoływania na sześcioletnią kadencję.
Należy też wspomnieć o podmiocie powołującym prezesów i członków kolegiów, którym zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy o kolegiach jest Prezes Rady Ministrów. Powoływanie przez premiera, który jest jednocześnie organem nadzorującym kolegia pod kątem administracyjnym oraz organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, może budzić wątpliwości. Tryb ten zawiera jednak mechanizm powstrzymujący Prezesa Rady Ministrów przed niebezpieczeństwem polegającym na wzajemnym przenikaniu zależności wynikających z procedury powoływania oraz bieżącego sprawowania funkcji nadzorczych, bowiem kandydatury zgłaszane są wprost przez poszczególne kolegia i poprzedzone są ściśle określoną procedurą wyboru.

Podsumowując ten fragment artykułu, raz jeszcze trzeba wskazać, że, po pierwsze, mimo pośrednich regulacji wskazujących miejsce i wysoką pozycję kolegiów w systemie demokratycznego państwa prawnego, nadal brakuje jednoznacznych postanowień systemowych pozwalających wyraźnie wpisać kolegia w szeroko rozumiany obszar oddziaływania władzy sądowniczej bądź w domenę władzy wykonawczej. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie należy przyjąć jako czynnik destabilizujący, a co za tym idzie wymagający wyraźnego dookreślenia. Po drugie, należy wskazać na zróżnicowanie statusu członka kolegium, tj. członkostwa etatowego i pozaetatowego. I w tym przypadku można się dopatrywać analogii w treści art. 182 Konstytucji, dopuszczającego udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Czynnik ludowy w postaci członków pozaetatowych, który ma zastosowanie w działalności kolegiów, a przede wszystkim jego inaczej sformułowany status budzi kontrowersje, które dodatkowo w świetle braku kwalifikacji kolegiów do systemu wymiaru sprawiedliwości zasługuje na analityczne rozważenie. Postulat wyeliminowania członków pozaetatowych może doprowadzić do profesjonalizacji działania instytucji, jednak nie można pomijać roli, jaką w praktyce oni wypełniają. Członkostwo pozaetatowe bowiem jest zazwyczaj równie efektywne i, co nie jest bez znaczenia, dużo tańsze niż to realizowane zawodowo. Ponadto, członkowie pozaetatowi często zdobywając doświadczenie są cenną kadrą w kontekście rozpisywanych konkursów na członków etatowych.
Nie można też pominąć kwestii związanych z kwalifikacjami członków kolegiów. Ustawa określa, że członkiem kolegium może być osoba, która ma wykształcenie wyższe,
a w przypadku etatowych członków – wyższe wykształcenie magisterskie prawnicze lub administracyjne. Przegląd kadry kolegiów potwierdza, że wymogi te są ściśle realizowane, a nie jest też rzadkością, że część członków kolegiów ma stopnie naukowe.

Podsumowując, należy wspomnieć o jeszcze jednej kluczowej gwarancji chroniącej autonomię samorządowych kolegiów odwoławczych, a mianowicie zasadzie stanowiącej, że przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegiów są związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

¹ DzU nr 16, poz. 95.
² O samodzielności kolegiów zob.: Cz. Martysz: Kolegia odwoławcze przy sejmikach zagadnienia wybrane, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 11?12, s. 32.
³ DzU nr 34, poz. 201.
⁴ DzU nr 122, poz. 593.
⁵ Ustawa z 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (DzU nr  162, poz. 1124), dalej: ustawa o kolegiach.
⁶ J.M. Rokita: Kolegia nie mają bronić samorządu, ale obywatela przed nadużyciami samorządu, „Casus” 1998, nr 10, s. 6.
⁷Szerzej o gwarancjach praw podmiotowych obywateli zob.: A. Pieniążek: Demokratyczne państwo prawne. Podstawy doktrynalne, istota i charakter, Przemyśl 2000, s. 7 i nast.
⁸Por.: B. Adamiak: Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, (w:) Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, red. Cz. Martysz, A. Matan, Zakamycze, Kraków 2002, s. 24 i nast.
⁹ B. Dolnicki: Pozycja Samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie samorządu terytorialnego, (w:) Pozycja…, s. 32 i nast.