Samorządowe kolegia odwoławcze cz.II

Analizując sprawozdania z działalności samorządowych kolegiów odwoławczych w części dotyczącej rodzaju rozstrzyganych spraw, należy zwrócić uwagę na szeroko rozumianą politykę społeczną. Okazuje się, że takie żywotne sprawy, jak: pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, zaliczka alimentacyjna, dodatki mieszkaniowe czy pomoc materialna dla uczniów zajmują wysokie miejsce wyznaczone kryterium ilościowym załatwianych spraw. Od lat czołową pozycję zajmują też równie żywotne dla obywateli sprawy z zakresu podatków i opłat lokalnych oraz zobowiązań podatkowych¹. Charakter wymienionych spraw można zaliczyć do katalogu podstawowych praw jednostki, co ma niebanalne znaczenie w kontekście praktycznego trybu ich rozstrzygania. Konstrukcja obowiązującego zasadniczego podziału kraju, przynajmniej jeśli chodzi o jego podstawowe jednostki, umożliwia powszechny dostęp do organów pierwszej instancji. Dotychczasowa struktura samorządowych kolegiów odwoławczych funkcjonująca w 49 ośrodkach cechuje się równomiernością, co biorąc pod uwagę żywotność rozstrzyganych spraw, szczególnie tych wymagających przeprowadzenia rozprawy ma fundamentalne znaczenie w dostępności kolegiów dla stron postępowania. Takie rozwiązanie organizacyjne może posłużyć jako uzasadnienie do budowania modelu relacji jednostka – organ administracji publicznej według kryterium sprawności działania.

Inną, istotną kwestią jest szybkość załatwiania spraw. Zagadnienie to wymaga jednak zastosowania spojrzenia weryfikującego znaczenie samorządowych kolegiów odwoławczych z jednej strony jako organu kończącego postępowanie, z drugiej zaś jako organu przedsądowego. W pierwszym ujęciu sprawność działania kolegiów w porównaniu z postępowaniem sądowym jest niekwestionowana. Należy podkreślić, że szybkość działania nie wypacza postępowania pod katem merytorycznego i rzetelnego rozstrzygania spraw. Z około 200 tys. spraw rocznie podejmowanych przez kolegia do wojewódzkich sądów administracyjnych trafia prawie 13 tys. skarg. Sąd administracyjny wzrusza zaś tylko około 3,4 tys. orzeczeń wydanych przez kolegia. Niski wskaźnik zaskarżalności oraz stosunkowo niewielka liczba wzruszeń potwierdzają efektywność orzeczniczą kolegiów.

Drugie ujęcie badania szybkości działania w postępowaniu administracyjnym, uwzględniające korzystanie z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niewątpliwe wydłuża postępowanie, co wciąż jest problemem reformy polskiego postępowania administracyjnego, tym bardziej że po wniesieniu nadzwyczajnego środka zaskarżenia do NSA postępowanie ulega dodatkowemu wydłużeniu. Nie można jednak pomijać faktu, że liczba skarg wnoszonych do sądu administracyjnego nie jest aż tak duża.

Na marginesie należy wskazać – co jest przedmiotem osobnych badań² – na statystyki pokazujące większą wzruszalność decyzji wydawanych przez terenowe organy administracji rządowej.

Efektywność postępowania wymaga również zastosowania kryterium finansowego. W tym przypadku podkreślenia wymaga fakt, że działalność kolegiów jest oszczędna, a kwota przypadająca na załatwienie jednej sprawy wynosi około 500 zł.

Finansowanie organów orzekających bez względu na ich charakter ma zasadnicze znaczenie dla stabilizacji oraz niezależności ich funkcjonowania. Wspomniany wcześniej mechanizm finansowania kolegiów w pierwszym okresie ich działania, ściśle powiązany z organami samorządu terytorialnego, został uznany za nieprzystający do standardów demokratycznego państwa prawnego. Mimo że problem źródeł finansowania został rozwiązany, to skala tego finansowania nadal budzi kontrowersje.

Analiza wysokości kwot zapisanych w ustawie budżetowej na działalność poszczególnych kolegiów jest niepokojącym sygnałem w funkcjonowaniu tych organów. Roczne budżety kolegiów to zaledwie około 0,04% wydatków zapisywanych w ustawach budżetowych. Przekazanie w 2008 roku przez budżet państwa kwoty 92 479 tys. zł³ na działalność kolegiów daje przeciętny koszt utrzymania jednego kolegium na poziomie niespełna 1,9 mln zł. Kwota ta w wielu przypadkach jest niewystarczająca dla sprawnego funkcjonowania instytucji, a systematyczny przyrost spraw powoduje sygnalizowane przez kolegia niebezpieczeństwo niedotrzymywania ustawowych terminów ich załatwiania. Niedostatek środków finansowych powoduje też coraz częstszą praktykę niekorzystania z usług biegłych, co w wielu przypadkach może prowadzić do zwracania spraw do pierwszej instancji. Najwyraźniej widać to – mimo statystycznego wzrostu – na przykładzie liczby zatrudnionych osób w samorządowych kolegiach odwoławczych. Obecnie pracuje w nich 503 członków etatowych, 625 pozaetatowych i 425 pracowników biurowych. Dla porównania w roku 2003 w kolegiach pracowało odpowiednio 449, 685, 383 osoby. W przypadku członków etatowych jest to wypełnienie limitu przewidzianego w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów⁴ na poziomie 53,5%. Warto też wspomnieć o nierównomiernym wykorzystywaniu limitów w poszczególnych kolegiach, co skutkuje dysproporcjami w obciążeniach pracowników.

Na osobną uwagę zasługuje też kwestia gospodarowania środkami publicznymi przez kolegia. Ilustrują to raporty Najwyższej Izby Kontroli, która dokonując systematycznych kontroli w większości przypadków kontrolowanych kolegiów wydaje opinie pozytywne, natomiast opinie pozytywne ze stwierdzonymi uchybieniami są nieliczne.

Zagadnieniem ściśle związanym z prowadzeniem gospodarki finansowej są nakłady na utrzymanie lokali oraz na eksploatację i zakup odpowiedniego wyposażenia. Ta istotna część budżetu niestety często zajmuje wtórne miejsce wobec próby redukowania braków w kosztach osobowych.
Należy zatem podkreślić, że obserwowana stagnacja w gospodarce finansowej kolegiów jest niepokojąca. Warto tu wspomnieć też o niekwestionowanej zasadzie proporcjonalnego reagowania systemu dystrybucji finansów publicznych w kontekście zwiększających się zadań podmiotów tego systemu, i to nie tylko w ujęciu rzeczowym, ale i ilościowym. Inną kwestią mogącą uwydatnić wspomniane dysproporcje może się stać kontynuacja reformy decentralizującej władzę publiczną. Wydaje się, że pierwszą próbą dla wydajności kolegiów staną się przesunięcia kompetencyjne wzmacniające rolę marszałka województwa kosztem uszczuplonych kompetencji wojewody.

Ostatnie lata funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych były dla nich okresem trudnym, bowiem stały się one jednym z przedmiotów debaty politycznej. Po kilkunastu latach funkcjonowania kolegiów, które przyniosły ewolucję instytucji i, co za tym idzie, wpłynęły na względną stabilizację ich pozycji, podjęto próbę przemodelowania postępowania administracyjnego, której jednym z głównych i daleko idących założeń było zlikwidowanie kolegiów. Projekt należy uznać za odważny, ale wiele wskazuje, że gubiący w swoim radykalizmie praktyczne uwarunkowania projektowanego przedsięwzięcia.

Próba likwidacji kolegiów dotyka istoty art. 78 Konstytucji, który gwarantuje – rozważaną wcześniej – zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wyeliminowanie z niego niezależnej instytucji doprowadzi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tylko przez organ będący pierwszą i jedyną instancją. Powstającej luki w postępowaniu nie wypełni instytucja wojewody, który wyposażony w instrumenty nadzorcze mógłby jedynie badać decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Taka formuła zaś przesuwa w sposób niedozwolony instytucję wojewody w obszar domeny sądownictwa administracyjnego. Przesunięcie akcentów w stronę badania legalności jest sprzeczne z postulatami wskazującymi na konieczność wzmocnienia w toku instancji kontroli o charakterze merytorycznym.

Kolejnym problemem rysującym się w wyniku ewentualnej likwidacji samorządowych kolegiów odwoławczych jest ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Jak wyżej wspomniałem, kolegia spełniają rolę izolatora segmentu administracji rządowej i samorządowej, stając się jednocześnie gwarancją samodzielności tej ostatniej. Ewentualne przejęcie roli likwidowanych kolegiów przez wojewodów będących przedstawicielami Rady Ministrów w województwie może doprowadzić do naruszenia zasad gwarantujących obywatelowi bezstronność w rozstrzyganiu jego spraw, co w szerszym kontekście dotyka istoty zasady samodzielności samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 16 Konstytucji.

Należy też wspomnieć o likwidacji kolegiów w kontekście wielkiej reformy sądownictwa administracyjnego. Postulat co prawda często artykułowany i godny uwagi, jednak ze względu na skalę potrzebnych przedsięwzięć w tym zakresie i konieczność pozyskania szerokiej woli politycznej ustrojodawcy akceptującej takie rozwiązanie pozostaje projektem odległym czasowo.

Warto też wspomnieć o innych, pośrednich postulatach modyfikacji obecnego systemu, dla których częstym uzasadnieniem są, niestety, iluzoryczne oszczędności. Znane są bowiem postulaty likwidacji części kolegiów (dwie/trzecie) i pozostawienie szesnastu. Takie założenie, wpisujące kolegia w zasadniczy podział kraju na szczeblu województwa, można co prawda uznać za mające walor porządkujący, jednocześnie jednak nie można uznać tej propozycji za generującą oszczędności, tym bardziej że pojawia się w tym przypadku sygnalizowany wcześniej problem kosztów społecznych takiej operacji.

Inna wersja modyfikacji systemu polega na przekazaniu części uprawnień samorządowych kolegiów odwoławczych do kompetencji wojewody. Taki postulat mógłby zatem dotyczyć przesunięć spraw niezwiązanych z wykonywaniem zadań własnych samorządu terytorialnego. W rzeczywistości niewiele by to zmieniło, bowiem nadal większość spraw pozostałaby we właściwości kolegiów. I w tym przypadku należy podważyć argument o płynących z tego tytułu oszczędnościach. Wprawdzie obniżyłoby to nieznacznie koszty funkcjonowania kolegiów, jednak niewątpliwie spowodowałoby zwiększenie budżetów pozostających w gestii wojewodów.

Poza zaprezentowanymi wyżej postulatami likwidacji, ograniczania bądź przesuwania kompetencji kolegiów należy zarysować też projekty, które respektując dotychczasowy dorobek i wypracowaną pozycję samorządowych kolegiów odwoławczych idą w kierunku wzmocnienia instytucji, docelowo nawet jako organu konstytucyjnego, regulowanego w rozdziale IX Konstytucji.

Na uwagę zasługuje model powołania niezależnego kolegialnego organu odwoławczego, który zostałby zbudowany na podstawie dotychczasowej kadry samorządowych kolegiów odwoławczych oraz wyselekcjonowanej kadry aparatu biurokratycznego wojewody. Taka propozycja znajduje uzasadnienie przy interesującym założeniu poszerzającym w istotny sposób zakres rzeczowy przypisany dotychczasowym kolegiom o sprawy podejmowane w pierwszej instancji przez kierowników służb, inspekcji i straży zarówno na szczeblu wojewódzkim, jak i powiatowym.

Na uwagę zasługuje też postulat dalszej profesjonalizacji kadry kolegiów, która zawodowo byłaby związana z nowym organem orzekającym oraz odznaczałaby się wysokimi kwalifikacjami merytorycznymi w zakresie prawa, administracji oraz specjalistycznych dziedzin wykorzystywanych pomocniczo w postępowaniu⁵.

Na marginesie można też rozważać podjęcie dodatkowo rozwiązania polegającego na wpisaniu do postępowania przed kolegiami możliwości zastosowania formuły mediacyjnej. Propozycja może się wydawać rozwiązaniem bardzo odważnym, ale należy zwrócić uwagę na dynamicznie wzrastające zainteresowanie tą formułą działania jako mechanizmem w znacznym stopniu usprawniającym postępowanie.

Warto też wspomnieć o potrzebie wzmocnienia Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, która wyposażona w kompetencje do podejmowania decyzji o charakterze wiążącym dla kolegiów mogłaby pełnić rolę systematyzującą działalność aparatu kolegiów w całym kraju. W dalszej perspektywie można nawet rozważać powołanie struktury wzorującej się na działalności samorządów zawodowych.

Należy wskazać jeszcze na kilka kwestii, które wcześniej częściowo znalazły swoje rozwinięcie, jednak mogą posłużyć jako pierwsze zagadnienia do podjęcia i rozstrzygnięcia na etapie prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy o kolegiach. Dotychczasowe stosowanie ustawy oraz praktyka funkcjonowania kolegiów pozwalają przekazać następujące zagadnienia pod rozwagę ustawodawcy: