Środowiskowe aspekty uprawnień społeczeństwa w sporządzaniu studiów uwarunkowań i planów miejscowych

W procesie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium uwarunkowań) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy) znaczącą rolę odgrywają prawne gwarancje udziału społeczeństwa. Udział społeczeństwa w opracowaniu gminnych aktów planowania przestrzennego pełni podwójną funkcję. Poprzez wyrażenie swojego stanowiska zainteresowani umożliwiają władzom gminy zidentyfikowanie istotnych interesów indywidualnych, które powinny być uwzględnione w tworzeniu polityki przestrzennej gminy, jak również prawa miejscowego. Prawo partycypacji w procesie planistycznym dotyczy zatem ochrony praw podmiotowych mieszkańców gminy, w szczególności ich interesów prawnych₁.

Udział obywateli w planowaniu przestrzennym jest konieczny również ze względu na trudności w definiowaniu i identyfikowaniu interesu publicznego, jaki może wystąpić w tym procesie₂. W planowaniu przestrzennym, oprócz różnorodnych interesów indywidualnych, także interes publiczny nie jest bowiem jednolity. Może np. wystąpić rozbieżność między interesem publicznym ogólnokrajowym, interesem województwa a interesem gminy. Można także wskazywać na istnienie rozbieżnych interesów różnych grup lokalnych lub też dążących do realizacji określonych celów, którymi mogą być rozwój rekreacji, komunikacji, sieci usługowej, ochrony zabytków lub przyrody. Rozbieżności takie narastają dodatkowo w odniesieniu do środowiskowych aspektów planowania przestrzennego. Tu niezgodności dotyczą bardzo często nie tylko poziomu lokalnego i krajowego, ale też konkurencyjności określonych interesów na tym samym poziomie (na przykład społecznym czy ogólnokrajowym), czego szczególnie wyraźnym przykładem jest dążenie do ochrony bioróżnorodności i rozwoju infrastruktury, zwłaszcza drogowej.

Kształtowanie polityki przestrzennej i realizacja władztwa planistycznego gminy opiera się na konieczności identyfikacji różnych interesów, a następnie wyważeniu ich i rozstrzygnięciu, które i w jakim stopniu powinny być uwzględnione, jeżeli są wzajemnie konkurencyjne. Analiza taka powinna być dokonana na podstawie generalnych dyrektyw zawartych w zasadach konstytucyjnych – przede wszystkim zasadzie proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i zasadzie zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji). Z drugiej strony udział społeczeństwa ułatwia kontrolę praworządności i zasadności podejmowanych rozwiązań, poprzez możliwość wysuwania uwag o charakterze ocennym, dotyczących opracowywanych dokumentów planistycznych.

1. Znaczenie udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko gminnych aktów planowania przestrzennego

Szczególny charakter ma udział społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów mogących wpływać na środowisko przyrodnicze. Środowisko przyrodnicze jest bowiem dobrem, które służy znacznie szerszemu kręgowi osób niż tylko społeczność lokalna. Jest ono również przedmiotem zainteresowania z przyczyn natury „idealnej”, czyli postrzegania przyrody jako wartości „samej w sobie”, niezależnie od jej użyteczności₃. Dlatego też regulacje prawne w wyraźny sposób wyróżniają te elementy proceduralne, które mają zapewnić zagwarantowanie „środowiskowej” partycypacji społecznej. Partycypacja ta jest jedną z gwarancji uwzględniania w planowaniu przestrzennym zasady zrównoważonego rozwoju, a także wymogów ochrony środowiska. Zasada zrównoważonego rozwoju, będąca zasadą konstytucyjną, została również wprowadzona do ustawodawstwa zwykłego poprzez uznanie jej w art. 1 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ₄ za główną zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Przez rozwój zrównoważony, w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń₅. Również ochrona środowiska, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., została zaliczona do wartości, które w szczególnie staranny sposób należy uwzględniać w planowaniu przestrzennym. Przepis ten należy uznać za zawierający pojęcia niedookreślone, przez co ma charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, co z kolei warunkuje uznanie aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym₆.

W opracowywaniu studium uwarunkowań oraz planów miejscowych należy zatem ocenić, na ile rozwiązania przyjęte w tych dokumentach mogą oddziaływać na równowagę przyrodniczą i trwałość procesów przyrodniczych. Ocenie takich skutków służy strategiczna ocena oddziaływania na środowisko. Warunkiem jej rzetelności jest uwzględnienie wszystkich istniejących uwarunkowań środowiskowych, w tym przyrodniczych.
Jednocześnie jednak w procedurach planistycznych władze gminy powinny ustalić, jakie są oczekiwania lokalnych społeczności i uwarunkowania dotyczące interesów ponad lokalnych, a następnie dokonać stosownego wyważenia interesów. Dlatego też zarówno planowanie przestrzenne, jak i dokonywana strategiczna ocena oddziaływania na środowisko powinny zapewnić udział społeczeństwa. Możliwość udziału społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów planistycznych, związana z aspektami środowiskowymi, nadal budzi wiele kontrowersji w praktyce. Regulacje prawne obejmujące takie uprawnienia są postrzegane jako wydłużające procedury. Praktyka pokazuje ponadto, że czasem przysługujące społeczeństwu prawa są wykorzystywane dla prób zablokowania jakichś inicjatyw, wyłącznie dla ochrony własnego interesu (czego typowym przykładem jest tzw. syndrom NIMBY₇). Wykorzystywanie przez społeczeństwo prawa partycypacji bywa bowiem sprowadzane do prawa do „oprotestowania”, co sprawia, że argumenty dotyczące ochrony środowiska bywają używane instrumentalnie, np. nie dla rzeczywistej ochrony wartości przyrodniczych, ale zachowania dotychczasowego stanu zagospodarowania jakiegoś terenu, wyłącznie we własnym interesie.

Należy jednak zwrócić uwagę, że wiele organizacji społecznych, nieformalnych grup oraz indywidualnych osób w rzetelny sposób stara się przyczynić do takiego planowania przestrzennego, które w możliwie optymalny sposób uwzględnia przyrodnicze wartości terenu. Takie lokalne grupy posiadają często ogromną, stale aktualizowaną, wiedzę o terenie – prowadzą wieloletnie obserwacje przyrodnicze, są pasjonatami lokalnego krajobrazu lub zabytków₈. Jest to bardzo istotny element mogący uprawnić planowanie przestrzenne wobec niepełnych zwykle danych stanowiących podstawę sporządzania zarówno opracowań ekofizjograficznych, jak i prognoz oddziaływania na środowisko. Informacje takie, zwłaszcza dotyczące wartości przyrodniczych środowiska, są jednak rozproszone, gdyż istnieje dużo dokumentów i opracowań zawierających takie dane.

Tymczasem stały dostęp do informacji przyrodniczej jest jednym z podstawowych warunków prawidłowego funkcjonowania systemu planowania przestrzennego”₉. Aby akt z zakresu planowania został opracowany rzetelnie, niezbędne jest posiadanie pełnego zakresu informacji na temat istniejącego stanu faktycznego i celów, które chciałoby się osiągnąć, a także skutków, jakie ich realizacja mogłaby wywołać₁₀. Udział w procedurach planistycznych takich grup interesów stwarza ponadto przeciwwagę dla presji wywieranej przez inwestorów, którzy zazwyczaj nastawieni na jak najbardziej intensywne zagospodarowanie terenu, nawet kosztem znaczącego pogorszenia stanu środowiska, co pozwala na pełniejszą analizę uwarunkowań procesów planistycznych przez władze gminy.

Wraz z wejściem w życie ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ₁₁ ocena oddziaływania na środowisko, sporządzana dla planów i programów, została wyraźnie określona jako specyficzna procedura. Natomiast na gruncie poprzednich regulacji prawnych był uwypuklany materialnoprawny element ocen oddziaływania na środowisko sprowadzający się w zasadzie wyłącznie do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko i wyłożenia jej do publicznego wglądu wraz z projektem planu miejscowego₁₂. Ponadto obowiązkiem przeprowadzenia takiej procedury zostało również objęte studium uwarunkowań.

W porównaniu z dotychczas obowiązującymi przepisami prawa ochrony środowiska znacznie zostały rozszerzone regulacje prawne dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. U podstaw takiego rozwiązania znalazł się przede wszystkim wymóg prawidłowej transpozycji prawa wspólnotowego, a zwłaszcza dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.05.2003 r. w sprawie udziału społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości₁₃, dyrektywy 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko₁₄, a także Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska₁₅ (Konwencji z Aarhus).

2. Zakres udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko gminnych aktów planowania przestrzennego

Artykuł 29 u.d.i.o.ś. podtrzymuje dotychczasową regulację prawa ochrony środowiska, przyznając prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa „każdemu”. Oznacza to, że uprawnienie do składania wniosków nie jest uzależnione od posiadania polskiego obywatelstwa. Na podstawie art. 46 pkt 1 u.d.i.o.ś. studium uwarunkowań oraz plan miejscowy zostały zaliczone do dokumentów, których projekty wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 54 ust. 2 u.d.i.o.ś. organ opracowujący projekt dokumentu, który poddaje się strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko (a więc również studium uwarunkowań i planu miejscowego), zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko (zgodnie z przepisami działu III rozdział 1 i 3 u.d.i.o.ś.). Oznacza to, że podczas prac nad opracowaniem projektu studium uwarunkowań i planu miejscowego następuje nałożenie trzech procedur:

1) procedury sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań albo planu miejscowego prowadzonej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) przeprowadzanej w ramach powyższej procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko;

3) udziału społeczeństwa w procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku.

Jednak, zgodnie z art. 54 ust. 3 u.d.i.o.ś., zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów planów miejscowych oraz studiów uwarunkowań określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia zatem wymaga, w jakim zakresie uwagi i wnioski wnoszone w procedurze uchwalania gminnych aktów planowania przestrzennego zostały wyłączone spod regulacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku₁₆. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma zasadnicze znaczenie. Gminy muszą określić bowiem prawidłowy tok postępowania podczas prac planistycznych, aby uniknąć istotnego naruszenia trybu ich sporządzania. Naruszenie procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko będzie podlegało takim skutkom prawnym, jak naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego, określone w art. 28 u.p.z.p., to jest skutkować może nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części (dotkniętej naruszeniem)₁₇.

Tymczasem przepis art. 54 ust. 3 u.d.i.o.ś. został sformułowany w sposób dalece nieprecyzyjny, przez co praktycznie staje się niemożliwe dokonanie wykładni językowej pozwalającej jednoznacznie określić, w jakim stopniu zawiera on klauzulę derogacyjną. Zawarta norma została skonstruowana poprzez koniunkcję sytuacji, w których stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a więc nie stosuje się przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Po odniesieniu tego wyłączenia do „zasad wnoszenia uwag i wniosków” dodano słowa „oraz opiniowania”. Przez taką redakcję przepisu nie zostało jednoznacznie sprecyzowane, czego dotyczą uwagi i wnioski objęte wyłączeniem spod przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Powstaje zasadnicza wątpliwość, czy chodzi o zasady wnoszenia uwag i wniosków „do (albo «w przedmiocie») studiów uwarunkowań i planów miejscowych” czy też o zasady wnoszenia uwag i wniosków „w procedurze uchwalania studiów uwarunkowań i planów miejscowych”. Przyjęcie drugiej interpretacji oznaczałoby, że wyłączenie obejmuje wszystkie uwagi i wnioski, jakie mogą być wnoszone w procedurze planistycznej, a więc również wnoszone w ramach procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a nie wyłącznie uwagi i wnioski do studiów uwarunkowań i planów miejscowych.

Ustalenie zakresu przedmiotowego wniosków i uwag dopuszczalnych na tle ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma podstawowe znaczenie dla interpretacji wyżej wymienionego przepisu. Możliwość składania uwag i wniosków w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadzanej w związku z opracowaniem gminnych aktów planowania przestrzennego, obejmuje bowiem szerszy zakres niż składanie uwag i wniosków do studium uwarunkowań i planu miejscowego. „Środowiskowa” partycypacja społeczna obejmuje, zgodnie z art. 29 w zw. z art. 54 ust. 2 u.d.i.o.ś., prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (w tym przypadku w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko). Nie jest to zatem prawo ograniczone do składania wniosków i uwag wyłącznie do projektu dokumentu, lecz ich przedmiotem mogą być wszelkie aspekty związane ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, które zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane.

Takie uprawnienie koresponduje z wymogiem art. 2 ust. 2 dyrektywy 2003/35/WE, zgodnie z którym „Państwa Członkowskie zapewniają, że społeczeństwo otrzyma wczesne i skuteczne możliwości uczestnictwa w przygotowywaniu i modyfikowaniu lub rewidowaniu żądanych planów albo programów”. Pojęcia „przygotowywanie”, „modyfikowanie” i „rewidowanie” są niewątpliwie szersze niż sam tylko komentarz czy opinia. Jak już wskazano, na gruncie obecnych rozwiązań ocena oddziaływania na środowisko to specyficzna procedura obejmująca wskazane w ustawie czynności i uwarunkowania, dotyczące również udziału społeczeństwa. W ramach tej procedury jest sporządzany dokument prognostyczny, jakim jest prognoza oddziaływania na środowisko.

Należy zatem określić, jakie wnioski i uwagi, zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, może wnosić społeczeństwo w procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Definicja ustawowa „strategicznej oceny oddziaływania na środowisko” została zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 14 u.d.i.o.ś. Przy zastosowaniu tej definicji należy uznać, że społeczeństwo ma prawo do udziału, realizowane przez możliwość składania uwag i wniosków, w procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, polegające na:

1) uzgodnieniu stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko;

2) sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko;

3) uzyskaniu wymaganych ustawą opinii;

4) zapewnieniu możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku można zatem wnosić wnioski i uwagi dotyczące każdego z elementów tak zdefiniowanej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Mogą to być wnioski i uwagi dotyczące nie tylko samej treści dokumentu objętego obowiązkiem przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, ale również treści i metody sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko₁₈, aktualności materiałów wyjściowych (np. opracowania ekofizjograficznego), jak również samej procedury udziału społeczeństwa, na przykład prawidłowości dokonania ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz umożliwienia zapoznania się z niezbędną dokumentacją.

Określony wyżej zakres przedmiotowy uwag i wniosków wykracza poza ten, który można uznać za dopuszczalny na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym₁₉. Artykuł 11 pkt 1 u.p.z.p. mówi o „wnioskach dotyczących studium”, a pkt 11 o „uwagach dotyczących projektu studium”. Artykuł 17 pkt 1 u.p.z.p. przewiduje możliwość składania „wniosków do planu”, a pkt 11 możliwość wnoszenia „uwag dotyczących projektu planu”. Takie wnioski i uwagi, co do zasady, powinny więc dotyczyć merytorycznej zawartości studium uwarunkowań albo planu miejscowego. Znacznie bardziej zawężająco zakres przedmiotowy uwag określa art. 18 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto „kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu”. Literalna wykładnia takiego przepisu prowadzi do wniosku, że uwaga do projektu planu miejscowego może mieć wyłącznie krytyczny charakter w stosunku do ustaleń planu. Nie można w ten sposób wyrażać swojego poparcia dla przyjętych rozwiązań ani rekomendacji dla ustaleń wariantowych, ani odnosić się do innych kwestii niż zawarte w ustaleniach planu miejscowego. Przy takiej wykładni w doktrynie wyrażano w szczególności pogląd, że uwag nie można składać pod adresem prognozy oddziaływania na środowisko, gdyż prognoza taka jest tylko materiałem pomocniczym przy analizie ustaleń planu i nie stanowi samoistnego dokumentu podlegającego weryfikacji w drodze uwag₂₀.

Należy jednak zauważyć, że w doktrynie były prezentowane również stanowiska dopuszczające szerszy zakres zagadnień, które mogą być przedmiotem uwag do studium uwarunkowań i planu miejscowego w tym, że mogą to być uwagi dotyczące zagadnień proceduralnych, np. uwagi kwestionujące ustalenia przyjęte w projekcie, ze względu na niedochowanie terminów proceduralnych₂₁. Taka interpretacja, rozszerzająca wobec literalnego brzmienia przepisów, zasługiwała na akceptację przede wszystkim z powodu braku odrębnych, wyraźnych instrumentów prawnych umożliwiających społeczeństwu wyrażenie stanowiska także w innych kwestiach niż merytoryczne. Obecnie częściowo takie instrumenty – uwagi i wnioski „środowiskowe” – zostały wyraźnie wskazane w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Uwagi i wnioski wnoszone w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko mają więc szerszy zakres przedmiotowy wykraczający poza przewidziany dla uwag i wniosków wnoszonych zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Również próby zastosowania wykładni historycznej dla usunięcia pojawiających się wątpliwości nie przynoszą zadowalających rezultatów. Przepis art. 54 ust. 3 u.d.i.o.ś. jest przeniesieniem (i rozszerzeniem co do studium uwarunkowań) treści uchylonego art. 43 ust. 3 p.o.ś. Na tle przywołanego przepisu w doktrynie przeważający był pogląd, że przepisy dawnej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07.1994 r.₂₂, a następnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiły lex specialis wobec regulacji prawa ochrony środowiska ₂₃ i zgodnie z ogólną zasadą derogacji w procedurze sporządzania planu miejscowego było wyłączone stosowanie postanowień prawa ochrony środowiska ₂₄. Należy jednak odnotować, że wskazywano również na niejednoznaczność omawianych przepisów ₂₅. Były prezentowane również stanowiska, że wnoszenie uwag i wniosków zgodnie z prawem ochrony środowiska odbywa się w ramach dodatkowej procedury towarzyszącej podejmowaniu rozstrzygnięć w zakresie planowania przestrzennego, choć jest to procedura powiązana z procedurą sporządzania planu miejscowego₂₆.

Należy jednak zauważyć, że na gruncie przepisów prawa ochrony środowiska zakres przedmiotowy dopuszczalnych uwag i wniosków właściwie nie był doprecyzowany. Prawne gwarancje udziału społeczeństwa w procedurach planistycznych określał art. 31 p.o.ś., zgodnie z którym każdy miał prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Było to zatem uprawnienie o bardzo ogólnym charakterze. Wobec braku wyraźnego zagwarantowania takiego udziału w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, jak również określenia elementów procedury samej oceny, należało uznać, jak zasadnie zauważył Jerzy Jendrośka, że uwagi i wnioski wnoszone na podstawie prawa ochrony środowiska oraz te wnoszone na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., a następnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miały właściwie tożsamy zakres₂₇.

Zapewnienie udziału społeczeństwa w procedurze opracowania planu miejscowego nie tylko w całości „wyczerpywało” obowiązek wynikający z prawa ochrony środowiska, ale wręcz dawało społeczeństwu dodatkowe uprawnienia (jak np. możliwość uczestniczenia w dyskusji publicznej). Procedura partycypacji społecznej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była przy tym bardziej szczegółowa niż na podstawie prawa ochrony środowiska. Co godne pokreślenia, w toku prac legislacyjnych nad ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku eksperci sejmowi zwracali uwagę na mogące pojawić się wątpliwości interpretacyjne, postulując m.in. wprowadzenie wyraźnego przepisu wyłączającego „środowiskowy” udział społeczeństwa w procedurach sporządzaniu planów miejscowych i studiów uwarunkowań₂₈.

Decydujące znaczenie w ustaleniu zakresu wyłączenia stosowania przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w odniesieniu do wniosków i uwag w gminnych procedurach planistycznych, mają zatem wykładnia systemowa i funkcjonalna. Uznanie, że w art. 53 u.d.i.o.ś. chodzi w istocie o całkowite wyłączenie wnoszenia uwag i wniosków, czy tym bardziej w ogóle wyłączenie udziału społeczeństwa spod regulacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, całkowicie naruszałoby stworzony system strategicznych ocen oddziaływania na środowisko. Istotą partycypacji społecznej w tej procedurze jest przede wszystkim możliwość przeprowadzenia dyskusji nad prognozą oddziaływania na środowisko, jej zawartością i metodologią sporządzania oraz powiązania wniosków z niej wynikających z rozwiązaniami ostatecznie przyjętymi w dokumencie planistycznym.
Brak kontroli nad rzetelnością sporządzania prognoz oddziaływania na środowisko jest bowiem jednym z głównych zarzutów wysuwanych przez doktrynę wobec dotychczasowych rozwiązań prawnych. Odstąpienie od wymogu sporządzania prognoz oddziaływania na środowisko przez biegłych oznacza, że bardzo często projekt dokumentu planistycznego oraz prognoza oddziaływania na środowisko są sporządzane przez te same osoby, co rodzi zasadnicze zastrzeżenia co do obiektywizmu wniosków zawartych w prognozie. Obowiązek zapewnienia prawidłowej jakości prognozy zostaje przejęty przez organ prowadzący postępowanie. Wskazuje się zatem na brak instrumentów dających gwarancję należytej jakości ocen oddziaływania na środowisko₂₉.

W obecnie istniejącym stanie prawnym nie sposób uznać, że składanie uwag i wniosków przez społeczeństwo w procedurze opracowania i uchwalania studium uwarunkowań i planu miejscowego w całości jest regulowane przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wówczas byłoby bowiem niemożliwe wnoszenie szeregu wniosków i uwag immanentnie dotyczących procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko₃₀.

Prowadziłoby to do sytuacji, w której np. byłoby dopuszczalne zgłaszanie wniosków i uwag zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku przy opracowywaniu gminnego programu dotyczącego kanalizacji czy też gospodarki odpadami, w tym dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko i poprawności procedury, a nie byłoby możliwe przy opracowywaniu studium uwarunkowań i planu miejscowego, które są zwykle dokumentami znacznie silniej wpływającymi na zmiany środowiska przyrodniczego, zwłaszcza jeżeli przewidują zmianę przeznaczenia terenów. W oczywisty sposób naruszałoby to przyjęty system ocen oddziaływania na środowisko, które powinno cechować wzajemne powiązanie oraz hierarchiczność.

Dokonując wykładni systemowej, należy przy tym uwzględniać również regulacje wspólnotowe. Postępowanie w sprawie ocen oddziaływania na środowisko jest przykładem mechanizmu pośredniego stosowania prawa wspólnotowego. W przypadku pośredniego stosowania prawa wspólnotowego akt administracyjny (tu studium uwarunkowań lub plan miejscowy) jest, co prawda, wydawany na podstawie normy prawa krajowego, również normy prawa krajowego określają wymogi proceduralne, jednak prawo to jest ukształtowane pod wpływem prawa unijnego i w jego duchu musi być interpretowane ₃₁. Udział społeczeństwa dotyczy zatem tych aspektów procedury planistycznej, które nie dotyczą sensu stricto podejmowania określonych rozstrzygnięć w projekcie studium uwarunkowań lub planu miejscowego. Te bowiem mogą być przedmiotem wyłącznie wniosków i uwag wnoszonych w trybie i na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3. Zagadnienia proceduralne dotyczące uwag i wniosków w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko

W odróżnieniu od przepisów prawa ochrony środowiska, które właściwie nie regulowały proceduralnych aspektów udziału społeczeństwa w opracowywaniu planów i programów, przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zawierają szczegółowe regulacje. Przyjęte rozwiązania proceduralne są przy tym wyraźnie odmienne od rozwiązań wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczy to zarówno formy, w jakiej mogą być składane wnioski, jak i terminu przewidzianego na ich złożenie. Zgodnie z art. 34 u.uwagi i wnioski w procedurach w udziałem społeczeństwa mogą być wnoszone nie tylko w formie pisemnej, ale również ustnie do protokołu oraz za pomocą środków komunikacji elektronicznej – ale bez konieczności opatrywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym. Jest to forma znacznie szersza niż ta, którą dla uwag i wniosków przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 11 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 1 u.p.z.p. organ sporządzający projekt studium uwarunkowań albo planu miejscowego określa m.in. „formę i miejsce” składania wniosków. Oznacza to, że forma składania takich wniosków może zostać określona dowolnie. Zazwyczaj będzie to forma pisemna poprzez złożenie pisma w oznaczonym miejscu albo wysłanie pocztą, a także przez pocztę elektroniczną₃₂. Należy jednak zapewnić, aby wniosek został utrwalony i skierowany do rozpatrzenia oraz znalazł się w dokumentacji prac planistycznych przekazywanej wojewodzie w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi.

Forma składania uwag do projektu studium uwarunkowań nie została określona przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika ona z załącznika nr 5, stanowiącego wzór ogłoszenia/obwieszczenia o wyłożeniu projektu studium uwarunkowań do publicznego wglądu, do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin₃₃, zgodnie z którym uwagi wnosi się na piśmie. Określanie formy realizacji uprawnień społeczeństwa w załączniku do aktu wykonawczego budzi zasadnicze wątpliwości co do poprawności takiej techniki legislacyjnej. Również w tym przypadku należy jednak uznać, że forma pisemna nie jest jedyną, jaka może być dopuszczona przez organ gminy. Natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzyjnie określa formę składania uwag do projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 u.p.z.p. uwagi te wnosi się wyłącznie w formie pisemnej, przy czym za taką formę ustawa uznaje również wniesienie uwagi w postaci elektronicznej opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

Złagodzenie wymogu co do formy wniosków i uwag, składanych zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie oznacza jednak, że zawsze jest to procedura korzystniejsza dla społeczeństwa niż ta, która wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dłuższe terminy na składanie uwag. Na składanie wniosków został przewidziany tożsamy termin, nie krótszy niż 21 dni (odpowiednio od ogłoszenia o przystąpieniu do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Natomiast odmiennie uregulowano terminy na składanie uwag.

Dla uwag zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku jest to co najmniej 21 dni od dnia ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast uwagi do projektu studium uwarunkowań można wnosić, zgodnie z art. 11 pkt 11 u.p.z.p., w terminie nie krótszym niż 21 dni od zakończenia okresu wyłożenia studium (a więc minimum 65 dni od ogłoszenia o wyłożeniu projektu studium uwarunkowań do publicznego wglądu). Uwagi do projektu planu miejscowego można wnosić, zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p., w terminie nie krótszym niż 21 dni od zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (a więc minimum 42 dni od ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu).

Ponieważ obie kategorie uwag i wniosków zostały objęte odmiennymi uregulowaniami proceduralnymi, należy sformułować wniosek, że jedyną możliwością spełnienia przez organ gminy wymogów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest równoległe rozpatrywanie tych wniosków i uwag. Mają one jednak charakter konkurencyjny, co oznacza, że w całości powinny być objęte przepisami albo jednej, albo drugiej ustawy₃₄. Będzie to stwarzać zasadnicze problemy praktyczne. Nie jest bowiem wymogiem formalnym przywołanie podstawy prawnej uwagi lub wniosku, czy też jego zatytułowanie pozwalające na właściwą identyfikację. Ponadto tylko w odniesieniu do uwag i wniosków wnoszonych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono obowiązek uwzględnienia ich w dokumentacji planistycznej przedstawianej wojewodzie, podczas gdy uwagi i wnioski „środowiskowe” uwzględnia się, co zostanie omówione niżej, w uzasadnieniu i podsumowaniu dotyczącym udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko.
4. Obowiązki organu przeprowadzającego strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko w odniesieniu do udziału społeczeństwa
Udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko obejmuje nie tylko uprawnienia społeczeństwa przejawiające się w omówionej już możliwości składania uwag i wniosków. Obejmuje on również obowiązki proceduralne organu przeprowadzającego ocenę. Ta materia proceduralna nie została objęta wyłączeniem zawartym w art. 54 ust. 3 u.d.i.o.ś. (dotyczy ono jedynie omówionych wyżej „zasad wnoszenia uwag i wniosków”). Należy przy tym pamiętać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa ustaloną sekwencję czynności, jakie są podejmowane w toku gminnych procedur planistycznych.

Czynności te muszą być podejmowane „kolejno”. Zachowanie owej kolejności może przesądzić o prawidłowości trybu sporządzania studium uwarunkowań lub planu miejscowego. W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wśród czynności tych nie znalazły się te, które dotyczą udziału społeczeństwa zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie przeczy to jednak przyjęciu tezy o prawie wnoszenia wniosków i uwag zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w procedurze sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego. Tak samo bowiem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostało wskazane uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. W świetle przepisów Działu IV Rozdziału 2 u.d.i.o.ś. nie budzi tymczasem wątpliwości, że uzgodnienie takie jest wymagane zarówno przy sporządzaniu studium uwarunkowań, jak i planu miejscowego. Potwierdza to przyjęte wyżej założenie, że w istocie mamy do czynienia z nałożeniem trzech procedur, które są uregulowane w obu omawianych ustawach.

Podstawowym obowiązkiem organu przeprowadzającego strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko jest podanie do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do opracowywania dokumentów wymagających udziału społeczeństwa. „Podanie do publicznej wiadomości” zostało przy tym uregulowane nieco inaczej niż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określa to art. 3 ust. 1 pkt 11 u.d.i.o.ś.₃₅ Oznacza to, że właściwy organ, niezależnie od dokonania zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego oraz możliwości wnoszenia wniosków, jak również o wyłożeniu projektu tych dokumentów do publicznego wglądu i możliwości wnoszenia uwag, dokonywanego zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien dokonać ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

Obowiązek taki nie wynika wprost z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jednak samo poinformowanie o pracach nad dokumentem i uprawnieniach społeczeństwa, bez zaznaczenia, że chodzi o partycypację „środowiskową”, może wprowadzać w błąd. Ratio legis takiego rozwiązania jest celowość wyraźnego podania do publicznej wiadomości, iż w ramach procedur planistycznych jest przeprowadzana strategiczna ocena oddziaływania na środowisko, że można wnosić w związku z tym wnioski i uwagi oraz że można zapoznać się z niezbędną dokumentacją. W szczególności trzeci element obejmuje informacje znacznie szersze niż zawarte w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu studium uwarunkowań albo planu miejscowego do publicznego wglądu zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezbędna dokumentacja w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku obejmuje bowiem również stanowiska innych organów, jeżeli są dostępne w terminie składania uwag i wniosków. Załącznikiem w tym rozumieniu będzie również prognoza oddziaływania na środowisko₃₆. Nie ma przy tym żadnego formalnego wymogu, aby informacja ta miała być dokonana odrębnie od informacji o pracach nad studium uwarunkowań lub planem miejscowym, wręcz przeciwnie – wymogi skutecznej komunikacji ze społeczeństwem nakazują raczej łączne zamieszczenie obu obwieszczeń.
Ponieważ ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nie określa momentu rozpoczęcia procedury udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, należy uznać, że decyzję w tym zakresie podejmuje organ przeprowadzający procedurę. Powoduje to jednak kolejne wątpliwości interpretacyjne, jeżeli uwzględni się kolejność czynności przewidzianą przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Regulacje wspólnotowe wskazują, że zapewnienie udziału społeczeństwa w opracowywaniu planów i programów ma nastąpić na tyle wcześnie, aby lokalna społeczność mogła zapoznać się z opracowywanymi dokumentami. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Dyrektywy 2003/35/WE Państwa Członkowskie zapewniają, że:

„a) społeczeństwo jest informowane (…), o jakichkolwiek wnioskach dotyczących takich planów lub programów albo dotyczących ich zmiany lub rewizji oraz że istotne informacje o takich wnioskach są podawane do wiadomości społeczeństwa, włączając m.in. informacje o prawie do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i o właściwych władzach, którym mogą być przedkładane komentarze i zapytania;

b) społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy wszystkie opcje są dostępne, zanim podjęte zostaną decyzje dotyczące planów i programów”.

W doktrynie przeważa pogląd, że konsultacje społeczne najlepiej rozpoczynać po sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko, kiedy wszyscy zainteresowani dysponują pełną wiedzą o opracowanym dokumencie i możliwych skutkach jego realizacji na środowisko₃₇. Natomiast na tle poprzednio obowiązujących przepisów prawa ochrony środowiska znacznie dalej idącą interpretację zaprezentował Grzegorz Ninard, wskazując, że postępowanie z udziałem społeczeństwa powinno poprzedzić sporządzenie projektu planu miejscowego przed skierowaniem go na drogę badania spójności jego rozwiązań ze studium uwarunkowań oraz na drogę opiniowania i uzgadniania. Oznaczało to, że organ gminy powinien sporządzić wstępny projekt planu miejscowego i poddać go procedurze zgodnie z art. 32 p.o.ś. Następnie, na podstawie rozpatrzonych uwag i wniosków, powinien dokonać korekty projektu (jeżeli uzna to za uzasadnione) i projekt taki wraz z informacją o zgłoszonych uwagach, wnioskach oraz sposobie ich wykorzystania poddać dalszej procedurze planistycznej₃₈. Na gruncie przepisów wspólnotowych wskazuje się, że dokonanie ogłoszenia powinno nastąpić po podjęciu decyzji w sprawie zakresu i stopnia szczegółowości strategicznej oceny oddziaływania na środowisko₃₉.

Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie usuwają istniejących wątpliwości. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.i.o.ś. podanie do publicznej wiadomości informacji o strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko ma nastąpić „bez zbędnej zwłoki”. Przepis ten należy interpretować w połączeniu z art. 30 u.d.i.o.ś., zgodnie z którym organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy (…) wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed (…) przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Możliwe jest zatem uznanie, że wystarczy jednorazowo dokonać ogłoszenia o przystąpieniu do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz zakreślić termin zarówno na składanie uwag, jak i wniosków.

Jednak w zderzeniu z procedurą sporządzania projektu studium uwarunkowań oraz planu miejscowego takie rozwiązanie budzi zasadnicze wątpliwości. Jeżeli bowiem ogłoszenie nastąpi wraz z ogłoszeniem o przystąpieniu do sporządzaniu studium uwarunkowań albo planu miejscowego, będzie właściwie wyłącznie informacją niezapewniającą w żaden sposób udziału społeczeństwa. Na tym etapie procedury nie będzie bowiem w istocie przedmiotu oceny oddziaływania na środowisko: nie zostanie opracowany projekt aktu planistycznego, a nawet nie będą znane jego założenia, nie zostanie uzgodniony zakres i stopień szczegółowości prognozy, nie mówiąc już o sporządzeniu samej prognozy. Uniemożliwi to zainteresowanym sformułowanie właściwych uwag i wniosków. Natomiast dokonanie ogłoszenia razem z ogłoszeniem o wyłożeniu projektu studium uwarunkowań albo planu miejscowego wraz z prognozą do publicznego wglądu uniemożliwi wystarczająco wczesne złożenie wniosków o charakterze postulatywnym, zarówno co do treści prognozy, jak i jej zakresu i stopnia szczegółowości, a także możliwości wykorzystania istniejących materiałów i wyników badań₄₀.

Powoduje to jednostronność konsultacji, gdyż społeczeństwu jest przedstawiany już ukończony projekt dokumentu wraz z ukończoną prognozą, co na przykład ogranicza możliwość określenia i analizy rozwiązań wariantowych. De lege ferenda należy zatem postulować doprecyzowanie tych przepisów, poprzez wyraźne wskazanie, na jakim etapie prac nad projektem studium uwarunkowań albo planu miejscowego powinno być dokonane ogłoszenie zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku. Najwłaściwsze wydaje się przy tym „dopasowanie” obydwu procedur i dokonywanie ogłoszeń również dwukrotnie, umożliwiając najpierw składanie wniosków, a następnie uwag w przedmiocie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

Po rozpatrzeniu wniesionych uwag i wniosków do przyjętego dokumentu dołącza się, zgodnie z art. 42 pkt 2 u.d.i.o.ś., uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa. W uzasadnieniu tym należy więc wskazać, ile zostało złożonych wniosków i uwag, a także – przynajmniej skrótowo – wskazać, czego te wnioski i uwagi dotyczyły. Należy również wskazać, w jaki sposób te wnioski i uwagi zostały wzięte pod uwagę, a więc co było przedmiotem analizy, oraz jak zostały uwzględnione. Jak już wskazano, wnioski i uwagi do projektu studium uwarunkowań i planu miejscowego są przedstawiane, w ramach dokumentacji prac planistycznych, wojewodzie. Wymogu takiego nie ma w odniesieniu do uwag i wniosków składanych na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Uwagi i wnioski „środowiskowe” nie są również, przed uchwaleniem studium uwarunkowań lub planu miejscowego, przedstawiane radzie gminy, gdyż są rozpatrywane wyłącznie przez organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa – a więc odpowiednio wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku przewiduje dodatkowo obowiązek załączenia do przyjętego dokumentu pisemnego podsumowania, o którym mowa w art. 55 ust. 3 u.d.i.o.ś. Podsumowanie to w znacznej części pokrywa się z omówionym wyżej uzasadnieniem przewidzianym w art. 42 pkt 2 u.d.i.o.ś. (wskazuje się m.in. zgłoszone uwagi i wnioski). Jest to zatem powielenie wymogu prawnego, które należy uznać za niedopatrzenie ustawodawcy, skutkujące niepotrzebnym powielaniem w dwóch różnych dokumentach tych samych informacji.

5. Zapewnienie dostępu do informacji w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko

Artykuł 31 u.d.i.o.ś. stanowi, że do prowadzenia postępowań wymagających udziału społeczeństwa przepisy art. 16–20 (a więc przepisy o możliwych przesłankach odmowy udostępnienia informacji o środowisku) stosuje się odpowiednio. Procedura strategicznej oceny oddziaływania na środowisko nie wyłącza zatem stosowania pozostałych przepisów zawartych w dziale II u.d.i.o.ś. dotyczących zapewnienia dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie.

W ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania dokumentu poddawanego strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko powinna być podana informacja o możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu. Nie zawęża to prawa dostępu do informacji o środowisku, gdyż tę materię reguluje dział II u.d.i.o.ś. Nie oznacza to zatem, że tylko w toku udziału w procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko można się zapoznawać z „niezbędną dokumentacją”, ale nakłada obowiązek czynnego działania organu w tym zakresie. Działanie to ma polegać na poinformowaniu zainteresowanych o możliwości zapoznania się z określoną dokumentacją oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu. Zainteresowany nie musi zatem wyszukiwać, gdzie znajdują się interesujące go informacje zawarte w „niezbędnej dokumentacji” (w szczególności, w jakiej jednostce organizacyjnej urzędu). Nie musi także sięgać do publicznie dostępnych wykazów, w których zgodnie z art. 21 u.d.i.o.ś. umieszcza się dane o większości takich dokumentów. Powinien dowiedzieć się tego z ogłoszenia₄₁.

Wyłożenie niezbędnej dokumentacji do wglądu oznacza, że powinna być ona przygotowana do udostępnienia w każdej chwili. Jest to szczególne ułatwienie dla zainteresowanych informacją. Informacje o środowisku i jego ochronie, co do zasady, udostępnia się bowiem na pisemny wniosek – bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od złożenia wniosku, chyba że sprawa jest skomplikowana (wówczas termin ten przedłuża się do dwóch miesięcy). Natomiast dokumenty, o których dane zamieszcza się w publicznie dostępnych wykazach, udostępnia się w dniu złożenia wniosku. Dokumenty te zostały wymienione w art. 21 ust. 2 u.d.i.o.ś. i są to m.in. projekty studiów uwarunkowań i planów miejscowych. Przez „udostępnienie” należy w tym przypadku rozumieć zarówno fizyczne pokazanie dokumentu, jak i umożliwienie zrobienia notatek. Sporządzenie kopii tych materiałów może zostać dokonane w terminie późniejszym, jednak „bez zbędnej zwłoki”.

Należy zaznaczyć, że ustawodawca nie przewidział katalogu informacji o środowisku. Odstąpił zatem od przykładowego wymieniania dokumentów podlegających udostępnieniu, jak na gruncie poprzedniego stanu prawnego, to jest przepisów prawa ochrony środowiska. Jest to słuszne, gdyż w praktyce często urzędnicy uzależniali udostępnienie jakiegoś dokumentu od tego, czy był on wymieniony w prawie ochrony środowiska, mimo że zawarty tak katalog miał otwarty (a więc niewyczerpujący) charakter. Obecnie zostały wyszczególnione (w art. 21 u.d.i.o.ś.) jedynie te kategorie dokumentów, o których dane umieszcza się w publicznie dostępnych wykazach. Katalog takich dokumentów został znacznie rozszerzony w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Jak już wskazano, informacją o środowisku, która podlega udostępnieniu, zgodnie z przepisami działu II u.d.i.o.ś., będą również projekty opracowywanego studium uwarunkowań i planu miejscowego i to zanim zostaną wyłożone do publicznego wglądu zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również staną się przedmiotem postępowania z udziałem społeczeństwa, zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku. Wymaga to szczególnego podkreślenia, nadal częstą praktyką urzędników jest bowiem odmowa udzielenia informacji dotyczących treści projektów gminnych aktów planowania przestrzennego, zanim nastąpi ich wyłożenie do publicznego wglądu, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekty te są tymczasem wymienione w art. 21 ust. 1 pkt 2 jako jedne z dokumentów, o których dane zamieszcza się w publicznie dostępnych wykazach.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 3 u.d.i.o.ś. organ administracji nie udostępnia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli informacje te dotyczą spraw będących przedmiotem praw autorskich, o których mowa w ustawie z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych₄₂, jeżeli udostępnienie informacji mogłoby naruszyć te prawa. Projekty studiów uwarunkowań i planów miejscowych, a także prognozy oddziaływania na środowisko często są uznawane za objęte prawami autorskimi, co mogłoby przesądzić o odmowie ich udostępniania.

W pierwszej kolejności należy określić, czy dane opracowania są przedmiotem regulacji zawartych w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych, to jest – czy przyjęty w nich dobór, układ lub zestawienie ma twórczy charakter. Ustawową definicję praw autorskich zawiera art. 1 u.p.a., zgodnie z którym przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór).

Utwory powinien zatem cechować indywidualny, oryginalny i twórczy charakter₄₃. Opracowania, takie jak prognozy oddziaływania na środowisko, nie zawsze mają indywidualny, oryginalny i twórczy charakter. Są one bowiem opracowywane w określonym przepisami prawa zakresie, na podstawie określonych tymi przepisami danych wyjściowych i materiałów źródłowych. Z uwagi zatem na szczegółowy zakres takich opracowań, jak również w pewien sposób określoną metodologię ich opracowywania należy uznać, że specjaliści o podobnym poziomie wiedzy, na podstawie tych samych przesłanek, czyli danych wyjściowych (a przy należytym sporządzeniu opracowania powinny być to te same przesłanki), powinni dojść do niemal takich samych wniosków. Należy uznać, że w większości są to zatem opracowania powtarzalne.

Inaczej przedstawia się zagadnienie twórczego charakteru projektów studiów uwarunkowań i planów miejscowych. W art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.a. w przykładowym katalogu utworów stanowiących przedmiot prawa autorskiego zostały wymienione utwory architektoniczne, architektoniczno-urbanistyczne i urbanistyczne. Jednak nie oznacza to, że zawsze projekty studiów uwarunkowań i planów miejscowych będą korzystać z cechy „twórczości”. Czym innym jest bowiem twórcze planowanie osiedli, sieci komunikacyjnej i terenów zielonych, a czym innym np. zmiana przeznaczenia terenu z rolnego na budowlany w pasie 50 m od drogi₄₄.

W odniesieniu do większości opracowań (jak plany miejscowe, studia, opracowania ekofizjograficzne, prognozy oddziaływania na środowisko) w sposób ostateczny ewentualne wątpliwości, czy stanowią one przedmiot praw autorskich, rozstrzyga art. 4 u.p.a. Mówi on bowiem, że „nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego akty normatywne lub ich urzędowe projekty, urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole (…)”. O ile projekty studiów uwarunkowań i planów miejscowych trudno zaliczyć do dokumentów urzędowych₄₅, o tyle opracowania takie, od momentu włączenia ich do procedur planistycznych, zaliczają się do materiałów urzędowych, które – jak przywołano wyżej – są również wyłączone spod ochrony przewidzianej w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Jak powszechnie przyjmuje doktryna i orzecznictwo, pojęcie „materiałów urzędowych” jest niezwykle pojemne i obejmuje wszelkie opracowania powstające w toku procedury urzędowej. O prawach autorskich można mówić ewentualnie na etapie opracowywania projektu dokumentu wyłącznie przez zespół autorski, we wstępnej fazie. Prawem autorskim będzie objęta zatem koncepcja urbanistyczna czy rewitalizacyjna, jeżeli została ona sporządzona w drodze konkursu, nawet jeśli wyniki tego konkursu zostały upublicznione. Jeżeli jednak gmina przystąpi do realizacji tych koncepcji, poprzez opracowanie gminnych opracowań planistycznych, to najpóźniej z chwilą skierowania projektu studium uwarunkowań albo planu miejscowego do zaopiniowania przez komisję urbanistyczno-architektoniczną przestają one stanowić przedmiot praw autorskich i brak podstaw do odmowy udzielenia informacji o środowisku z uwagi na ochronę praw autorskich.

6. Uwagi końcowe

Przedstawiona wyżej analiza przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, dotyczących strategicznej oceny oddziaływania na środowisko gminnych aktów planowania przestrzennego, wykazuje szereg wątpliwości interpretacyjnych, które wynikają z nieuwzględnienia przez ustawodawcę specyfiki procedur planistycznych. Wątpliwości te nie mogą jednak prowadzić do ograniczania udziału społeczeństwa. Możliwość wypowiedzenia się co do prognozy oddziaływania na środowisko jest bowiem kluczowym elementem partycypacji społecznej w tym zakresie.
Dwutorowa, na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, procedura składania uwag i wniosków będzie niewątpliwie powodować liczne problemy praktyczne. Trudno jednak na tle obowiązujących przepisów dokonać innej wykładni, która byłaby zgodna z zasadami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Zasadne będzie więc wyraźne wprowadzenie do obowiązującego systemu prawnego norm pozwalających na określenie zakresu obu postępowań. De lege ferenda należy postulować rozszerzenie zakresu przedmiotowego uwag i wniosków dopuszczonych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również co do szeroko rozumianych zagadnień środowiskowych (zgodnie z zakresem określonym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku) i następnie składanie ich i rozpatrywanie w jednej procedurze (procedurze planistycznej).

Anna Fogel, jest sędzią Sądu Rejonowego w Piasecznie oraz członkiem Warszawskiego Seminarium Aksjologii Administracji.

Artykuł pochodzi z czasopisma „Samorząd Terytorialny”>>>

₁ H. Izdebski, A. Nelicki, I. Zachariasz, Zagospodarowanie przestrzenne. Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego, Warszawa 2007, s. 44.

₂ Por. J. GoździewiczBiechońska, Partycypacja społeczna w tworzeniu prawa na przykładzie miejscowego planu zagospoda-rowania przestrzennego, „Samorząd Terytorialny” 2008/7–8, s. 36 oraz omówiona tam koncepcja Jürgena Habermasa „pra-wa jako rozmowy”.

₃ Już w dwudziestoleciu międzywojennym J.G. Pawlikowski wskazywał, że ochronę przyrody stosuje się dla niej samej, bez względu na jej wartości gospodarcze i użytkowe, a motywami uzasadniającymi ochronę są względy przyrodniczonaukowe, historycznopamiątkowe, estetycznokrajobrazowe i zachowania swoistych cech krajobrazu. Są to więc motywy natury ideal-nej, a nie gospodarczej. Szerzej: J.G. Pawlikowski, Prawo ochrony przyrody, Kraków 1927, s. 4 i n.

₄ Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.

₅ Artykuł 2 pkt 2 u.p.z.p. odwołuje się do definicji zawartej w art. 3 pkt 50 ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.). W doktrynie jest jednak podważana zarówno możliwość, jak i w ogóle zasadność sformułowania prawnej definicji tego pojęcia; por. B. Rakoczy w: J. CiechanowiczMcLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, s. 48.

₆ Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 7–8.

₇ „Not In My Background” („nie w moim otoczeniu”) oznaczający oprotestowywanie inwestycji i zamierzeń przez lokalną społeczność, jeżeli miałyby być one planowane/realizowane w sąsiedztwie.

₈ A. Fogel, Partycypacja społeczna w procedurach sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego
– zmiany prawne i problemy faktyczne, „Problemy Planis
tyczne” 2009/1, s. 99.

₉ M. Kistowski, Struktury i przepływy informacji przyrodniczej dla potrzeb planowania przestrzennego, „Człowiek i Środowisko” 2003/1–2, s. 83. Według M. Kistowskiego informację przyrodniczą można ogólnie określić jako „całokształt informacji dotyczących struktury (stanu), dynamiki (funkcjonowania) oraz antropogenicznych przeobrażeń środowiska przy-rodniczego”.

₁₀ K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2007, s. 142.

₁₁ Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: u.d.i.o.ś.

₁₂ Por. Z. Bukowski w: J. CiechanowiczMcLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warsza-wa 2008, s. 133.

₁₃ Dz. Urz. UE L 150 z 25.06.2003 r., s. 17.

₁₄ Dz. Urz. UE L 197 z 21.07.2001 r., s. 30.

₁₅ Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706.

₁₆ Por. art. 5 ust. 1 ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu „w zakresie i na zasadach” określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przywołana regulacja potwierdza, że pojęcie „zasad” nie jest tożsame z „zakresem”.

₁₇ Por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2008, s. 184.

₁₈ Należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 u.d.i.o.ś. prognozy oddziaływania na środowisko zostały zaliczone do „dokumentów zawierających informacje o środowisku i jego ochronie”.

₁₉ A. Fogel, Prawne aspekty udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko dla studiów uwarun-kowań i planów miejscowych, „Człowiek i Środowisko” 2009/1–4, s. 41–42.

₂₀ Z. Niewiadomski (red.), Planowanie…, s. 180–181.

₂₁ Por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 73.

₂₂ Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm., dalej: u.z.p.

₂₃ Por. A. Haładyj, Partycypacja społeczna w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na tle regulacji Prawa ochrony środowiska, w: S. Kozłowski, P. Legutko
Kobus (red.), Planowanie przestrzenne – szanse i zagrożenia społecznośrodowiskowe, Lublin 2007, s. 145.
₂₄ Z. Bukowski w: J. CiechanowiczMcLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony…, s. 126. Autor ten stoi na stanowisku, że intencją ustawodawcy było uchylenie przepisów prawa ochrony środowiska w stosunku do miejscowych planów i art. 43 ust. 3 powinien zaczynać się od słów: „zasady udziału społeczeństwa…”.

₂₅ Por. J. Jendrośka (red.), Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wrocław 2001, s. 265.

₂₆ Tak: G. Ninard, Formalnoprawne wymogi ochrony środowiska w procedurze tworzenia miejscowego planu zagospodarowa-nia przestrzennego, „Samorząd Terytorialny” 2004/9, s. 50–51.

₂₇ J. Jendrośka (red.), Ustawa…, s. 265.

₂₈ Por. http://orka.sejm.gov.pl.

₂₉ L. Mering, M. Pchałek, Nowa jakość OOŚ?, „Problemy Ocen Środowiskowych” 2008/3, s. 4. Autorzy wskazują m.in. na nieefektywne funkcjonowanie komisji do spraw ocen oddziaływania na środowisko.

₃₀ A. Fogel, Prawne aspekty…, s. 43.

₃₁ Por. K. Tybur, Normy prawa wspólnotowego w praktyce organów administracji państw członkowskich, „Przegląd Prawa i Administracji” 2005, t. LXXIII, s. 194.

₃₂ Z. Niewiadomski (red.), Planowanie…, s. 111 i 169.

₃₃ Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (Dz. U. Nr 118, poz. 1233).

₃₄ A. Fogel, Prawne aspekty…, s. 45.

₃₅ Przez „podanie do publicznej wiadomości” rozumie się:

– udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu gminy,

– ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu gminy,

– ogłoszenie informacji w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu (obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyję-ty dotyczy miejsca planowanego przedsięwzięcia, a nie dokumentu),

– w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania – także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania (ten wymóg nie dotyczy procedur sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego).
Ponieważ w ogłoszeniu należy podać sposób i miejsce składania uwag i wniosków, a ustawa dopuszcza składanie ich drogą elektroniczną, bez konieczności opatrzenia podpisem elektronicznym, należy uznać, że organ prowadzący postępowanie w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko powinien wskazać również adres email.


₃₆ Sformułowanie „załącznik” należy rozumieć w znaczeniu proceduralnym – a więc jako wszystkie materiały, które są dołączane do projektu studium uwarunkowań lub planu miejscowego (choć nie muszą stanowić integralnej części tych dokumentów jak załącznik graficzny).

₃₇ J. Jendrośka, Ustawa…, s. 265; E. Florkiewicz, Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko dla dokumentów planistycz-nych, „Problemy Ocen Środowiskowych” 2009/2, s. 7. A. Haładyj wskazuje jednak, że ten moment uruchomienia partycypa-cji społecznej może być zbyt późny – zob. A. Haładyj, Partycypacja społeczna…, s. 149–150.

₃₈ Por. G. Ninard, Formalnoprawne wymogi…, s. 54.

₃₉ R. Therivel, Strategic Environmental Assessment in Action, London 2004, s. 32.

₄₀ A. Fogel, Prawne aspekty…, s. 47.

₄₁ A. Fogel, Prawne aspekty…, s. 50.

₄₂ Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm., dalej: u.p.a.
₄₃ Por. J. Barta i in., Ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Komentarz, Warszawa 2003, s. 60.
₄₄ Por. J. Goździewicz, Utwór urbanistyczny i jego status w świetle Prawa autorskiego – wybrane zagadnienia, „Monitor Prawniczy” 2006/12, s. 639 i n. Autorka powołuje się na przyjęty w doktrynie niemieckiej podział na planowanie urbani-styczne, czyli działalność związaną z kształtowaniem przestrzeni w wymiarze socjalnym, ekonomicznym i środowiskowym (ekologicznym) i projektowanie urbanistyczne oraz projektowanie urbanis¬tyczne, czyli działania operujące środkami mate-rialnymi dotyczące zagadnień podziału terenu, a także formowania przestrzeni publicznej i prywatnej poprzez kształtowanie zabudowy, instalacji i zieleni. Według J. Goździewicz w tym drugim aspekcie można dopatrywać się cech twórczych, gdyż dotyczy to konsekwencji i prezentacji wizji autorskiej, co odpowiada czynnikowi kompozycji urbanistycznej.

₄₅ Zgodnie z art. 244 § 1 i 2 kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej: k.p.c.) oraz w art. 76 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) „dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania (zgodnie z art. 244 § 1 k.p.c. również przez organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne w zakresie poruczonych im przez ustawę spraw z dziedziny administracji państwowej), stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędo-wo zaświadczone”.