1. Samodzielna regulacja bonifikat w ustawie
W pierwotnej wersji ustawy przekształceniowej art. 4 ust. 2 odsyłał do art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami3 (dalej: u.g.n.), który przewiduje możliwość udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości w 10 określonych w nim przypadkach. Jednak po ponad dwóch latach ustawodawca zdecydował się powrócić do modelu obowiązującego na gruncie ustawy przekształceniowej z 1997 roku, tzn. zlikwidował odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami i autonomicznie określił przesłanki udzielania bonifikat.

Usunięcie w art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej odesłania do art. 68 ust. 1 u.g.n. oznacza, że z dniem 1 stycznia 2008 roku uchwały oraz zarządzenia podjęte w trybie art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 68 ust. 1 u.g.n. przestały stanowić podstawę do udzielania bonifikat. Brakuje bowiem jakiejkolwiek regulacji przejściowej dającej taką możliwość. Uchwały te i zarządzenia jako bezprzedmiotowe powinny być uchylone. Przykładem takiego podejścia jest uchwała Rady Miasta Krakowa z 9 stycznia 2008 r. w sprawie uchylenia uchwały nr XCI/914/05 Rady Miasta Krakowa z 12 października 2005 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków4.

2. Bonifikata z uwagi na kryterium dochodowe
Dla zrozumienia instytucji bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia konieczne jest rozpoczęcie analizy od art. 4 ust. 8 ustawy. Zawarta w tym przepisie norma ma bowiem najszerszy podmiotowy zakres zastosowania. Zgodnie z tym przepisem, „osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90% bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę”.

Przepis ten jest wzorowany na art. 74 ust.1 u.g.n., jednak przewiduje o wiele wyższe kryterium dochodowe niż ww. przepis. Zgodnie z nim, jeżeli dochód użytkownika wieczystego nie przekracza średniego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za drugie półrocze, ma on prawo do skorzystania z 90-proc. bonifikaty od wysokości opłaty (a nie wartości nieruchomości). Organ udziela tej bonifikaty na mocy przepisu ustawowego, a więc nie jest konieczna żadna uchwała czy zarządzenie w tym przedmiocie.

To kryterium dochodowe jest jednak bardzo wysokie i obejmuje zdecydowaną większość użytkowników wieczystych nieruchomości mieszkaniowych. Jeżeli wniosek o przekształcenie został złożony w 2008 roku, to prawo do bonifikat przysługuje tym osobom, których dochód na członka rodziny pozostającego w gospodarstwie domowym nie przekracza 2417,63 zł. Ustawodawca nie sprecyzował wprawdzie, o który wskaźnik mu chodziło, ale odesłanie do wskaźnika za ostatnie półrocze oznacza, że jest to wskaźnik ogłaszany na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych5 w związku z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych6. Wskaźnik ten wynosi odpowiednio:

Tabela dochodów
Rok wystąpienia z żądaniem Kryterium dochodowe (w zł)
2008 2417,63
2007 2145,59
2006 2038,00
2005 1955,32

Również pojęcie „członka rodziny pozostającego w gospodarstwie domowym” nie zostało w ustawie przekształceniowej zdefiniowane, dlatego konieczne jest odwołanie się do definicji przyjętych w systemie pomocy społecznej. I tak, pojęcie rodziny zdefiniowane jest w ustawie o świadczeniach rodzinnych (art. 3 pkt 16). W pojęciu rodziny mieszczą się: małżonkowie, rodzice dzieci, opiekunowie faktyczni dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka mającego własne dziecko.

Natomiast definicja „gospodarstwa domowego”, którą powinno się posługiwać, zawarta jest w art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych i przez to pojęcie rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby.

Stan rodziny należy przyjmować na półrocze poprzedzające rok wystąpienia z wnioskiem. A zatem, jeżeli wniosek został złożony przez użytkownika wieczystego w 2003 roku, kiedy był studentem (brak dochodu) i zamieszkiwał z babcią (750 zł renty) i dziadkiem (1000 zł renty), a obecnie samodzielnie gospodaruje (zstępni zmarli) i jako informatyk zarabia 10 000 zł, to prawo do bonifikaty mu przysługuje, a podstawą będzie dochód rodziny za drugie półrocze 2002 roku. Również jeżeli wnioskodawca zawrze związek małżeński w 2007 r., to nie ma to znaczenia dla oceny przesłanki z art. 4 ust. 8 ustawy przekształceniowej.

W przypadku gdy nieruchomość jest przedmiotem prawa współużytkowania wieczystego bonifikatę udziela się tym współużytkownikom, którzy spełnią kryterium dochodowe. Jest więc możliwie udzielenie bonifikaty np. 9 z 10 właścicielom lokali. Brakuje jakichkolwiek podstaw, by bonifikatę udzielać tylko wtedy, gdy kryterium dochodowe spełnią wszyscy współużytkownicy wieczyści.
Osoba występująca z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego, aby uzyskać bonifikatę, musi złożyć oświadczenie o wysokości dochodu, podając dodatkowo osoby stanowiące rodzinę pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym. Organ powinien wymagać, aby oświadczenie takie było złożone pod odpowiedzialnością karną, ponieważ w praktyce ma on ograniczone możliwości weryfikacji tych danych. Nie ma przepisu, który upoważniałby organ do żądania określonych dokumentów potwierdzających wysokość dochodów. Takimi dowodami, jeżeli strona zgodzi się je przedstawić, będą wyłącznie odcinki renty, zaświadczenia o dochodzie z zakładu pracy. Wątpliwą moc dowodową ma natomiast zeznanie podatkowe, ponieważ wykazuje on dochód za cały rok, a nie ostatnie półrocze. Można jednak stwierdzić, że organ wydający decyzję o przekształceniu ma bardzo niewielką możliwość weryfikacji danych o dochodzie również z perspektywy praktycznej. Nie będzie przecież przeprowadzał wywiadu środowiskowego. W przypadku osób najuboższych można rozważyć wykorzystanie dokumentacji znajdującej się w ośrodku pomocy społecznej.

Przedmiotowym warunkiem udzielenia tej bonifikaty jest to, aby nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. W przeciwieństwie do art. 1 ust. 1 ustawy, gdzie jako przesłankę przekształcenia przyjmuje się stan nieruchomości na 13 października 2005 roku (dzień wejścia w życie ustawy), to art. 4 ust. 8 nie zawiera takiego odesłania czasowego, bada się zatem stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o przekształceniu.

Pojęcie „nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe” należy interpretować jako wzniesienie na gruncie co najmniej w stanie surowym zamkniętym budynku mieszkalnego. W tym względzie należy się bowiem oprzeć pomocniczo na definicji zawartej w art. 62 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którą za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy – wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. W praktyce jednak nie będzie to miało większego znaczenia, ponieważ nawet jeżeli w tej dacie budynek nie był wybudowany w stanie surowym zamkniętym, to musiał być przeznaczony na ten cel w planie miejscowym albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sama zmiana przeznaczenia budynku na cel mieszkaniowy np. z usługowego nie oznacza spełnienia przesłanki „zabudowane na cele mieszkaniowe”. Jeżeli nieruchomość nie została zabudowana na omówione powyżej cele, przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe albo pod zabudowę garażową powinno wynikać z planu miejscowego względnie z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W planie miejscowym tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe oznaczone są symbolem MN (zabudowa jednorodzinna) oraz MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości nie mają znaczenia ustalenia samego studium zagospodarowania przestrzennego. Z treści planu albo decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać, że cel mieszkaniowy jest celem podstawowym. Przesłanka ta będzie zatem spełniona, jeżeli plan dopuszcza usługi jako funkcję dodatkową, np. na niższych piętrach budynków. Problem może się wyłonić przy interpretacji zapisu w planie „funkcją podstawową jest funkcja usługowa, dopuszczalną mieszkalna”. Moim zdaniem, w takiej sytuacji przesłanka udzielenia bonifikaty dla nieruchomości niezabudowanej nie jest spełniona.

3. Bonifikata dla nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste przed 5 grudnia 1990 roku
Zgodnie z art. 4 ust. 9 ustawy, osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed 5 grudnia 1990 roku, oraz ich następcom prawnym organ właściwy do wydania decyzji udziela, na ich wniosek, 50% bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1. Sens tego przepisu należy odczytywać w kontekście opisanej powyżej „bonifikaty z uwagi na dochód”. Skoro większość użytkowników wieczystych mieści się w przesłance zawartej w art. 4 ust. 8, to powstaje pytanie, kogo dotyczy bonifikata ustawowa w wysokości 50%.
Będą to dwie sytuacje:

  • użytkownik wieczysty nieruchomości mieszkaniowej przekracza kryterium dochodowe,
  • nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie spełnia przesłanki przedmiotowej z art. 4 ust. 8, tzn. nie jest zabudowana albo przeznaczona na cele mieszkaniowe.
  • Ta druga sytuacja może wystąpić w dwóch przypadkach:

  • przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego przed 5 grudnia 1990 roku jest nieruchomość rolna,
  • przedmiotem użytkowania wieczystego jest garaż oddany w użytkowanie wieczyste przed 5 grudnia 1990 roku.
  • 4. Bonifikata dla nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków
    Przepis art. 4 ust. 10 ustawy przekształceniowej recypował przyjętą w art. 68 ust. 3 u.g.n. instytucję bonifikaty dla nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków w wysokości 50%. Na tle art. 4 ust. 10 ustawy należy jednak zwrócić uwagę, że przekształceniu podlega nieruchomość gruntowa, a w wielu przypadkach decyzje o wpisie do rejestru zabytków są bardzo enigmatyczne, stanowią wyłącznie o wpisie budynku do rejestru, nie mówiąc nic o gruncie. W takich przypadkach bonifikata powinna obejmować jedynie i wyłącznie grunt w granicach budynku. Przy sytuacjach niejednoznacznych należy się zwrócić do wojewódzkiego konserwatora budynków o wyjaśnienie treści decyzji o wpisie nieruchomości do rejestru zabytków.

    Bonifikaty nie udziela się natomiast, jeżeli nieruchomość objęta jest zespołem urbanistycznym, a do rejestru nie jest wpisana konkretna nieruchomość.

    5. Możliwość podwyższenia ustawowej bonifikaty
    Zgodnie z art. 4 ust. 11 ustawy, organ właściwy do wydania decyzji może udzielić wyższej niż określona w ust. 3a–3c bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność:
    1) Skarbu Państwa – za zgodą wojewody,
    2) jednostek samorządu terytorialnego – za zgodą właściwej rady lub sejmiku.

    6. Ogólna bonifikata uznaniowa (art. 4 ust. 7)
    Przepis art. 4 ust. 7 ustawy daje możliwość udzielenia bonifikaty w innych przypadkach. Pozostawiając w zasadzie uznaniu organu, według jakiego kryterium będzie ona udzielona. Na podstawie tej normy można przede wszystkim udzielić bonifikaty spółdzielniom mieszkaniowym. Z tym, że treść zawartego w uchwale postanowienia o bonifikacie może być diametralnie inna od przesłanki zawartej w art. 68 ust. 1 pkt 9 u.g.n. A zatem, spółdzielniom można udzielić bonifikaty wyłącznie dla tych części nieruchomości, które są wykorzystywane na cele mieszkaniowe.

    Należy również zwrócić uwagę, że art. 4 ust. 7 ustawy przekształceniowej nie przewiduje górnych granic bonifikaty, a więc dopuszczalne jest udzielenie w tym trybie bonifikaty wyższej niż 90% i wyeliminowanie skomplikowanych postanowień art. 4 ust. 8, np. poprzez sformułowanie: Bonifikatę, o której mowa w § 1, ustala się w takiej wysokości, aby opłata za przekształcenie wynosiła 5% wartości prawa własności nieruchomości.

    Ponadto, dopuszczalne jest wprowadzanie szczególnych przesłanek udzielenia bonifikaty, tak aby np. wyłączyć z bonifikaty części nieruchomości wykorzystywane na cele inne niż mieszkaniowe bądź też udzielenie jej tylko w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe.
    Przykład:

    Bonifikatę określoną w ust. 1 stosuje się przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, spełniających łącznie następujące warunki:
    1) budynki położone na nieruchomości zostały zgłoszone do użytkowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego lub wnioskodawca nabył nieruchomość zabudowaną, a budynki ujawnione zostały w księdze wieczystej,
    2) funkcja mieszkaniowa stanowi minimum 51% powierzchni użytkowej zabudowy na nieruchomości.
    Nie można natomiast obecnie warunkować udzielenia bonifikaty koniecznością jednorazowego uiszczenia opłaty, byłoby to bowiem sprzeczne z art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej, dającej użytkownikowi wieczystemu prawo do obligatoryjnej bonifikaty.

    W trybie art. 4 ust. 7 może być podjęta uchwała lub zarządzenie udzielające bonifikaty w wysokości wyższej niż określona w art. 4 ust. 8–10. W takim przypadku w praktyce może nastąpić wyłączenie bardzo nieostrych pojęć ustawowych i objęcie bonifikatą np. wszystkich użytkowników wieczystych nieruchomości mieszkaniowych, bez względu na wysokość dochodu i rok powstania użytkowania wieczystego.

    7. Bonifikata generalna czy indywidualna
    Ustawa nie rozstrzyga, czy uchwała (zarządzenie) o udzieleniu bonifikaty ma mieć charakter ogólny, czy też musi to być akt skierowany do indywidualnego użytkownika wieczystego. Oczywiście, co do zasady, udzielenie bonifikaty ma charakter indywidualny, jednak udzielenie jej w formie uchwały generalnej należy uznać za dopuszczalne7. Przemawia za tym również zasada równości – uzasadnione jest bowiem, aby wszyscy użytkownicy wieczyści pozostający w tej samej sytuacji uzyskiwali analogiczną bonifikatę. Pojawiła się jednak linia orzecznictwa sądowoadministracyjnego, która wskazuje na konieczność udzielania indywidualnych bonifikat. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2007 roku8 stwierdził, że „zgoda na udzielnie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe”.

    Obecnie art. 68 ust. 3a u.g.n. daje prawo objęcia uchwałą udzielającą bonifikaty więcej niż jednej nieruchomości, co powinno być wyraźnym sygnałem, że uchwały generalne są nie tylko zgodne z prawem, ale z praktycznego punktu widzenia mają rację bytu. Jednak w celu wyeliminowania wątpliwości, analogiczny przepis powinien być wprowadzony do ustawy przekształceniowej.

    8. Zwrot bonifikaty
    Instytucję zwrotu bonifikaty reguluje art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej. Przepis ten wprowadza zasadę obowiązku zwrotu bonifikaty przez organ, który jej udzieli, w dwóch przypadkach:

  • zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia, przy czym użycie pojęcia „zbycie” wprowadza bardzo szeroki zakres sytuacji, w których powstaje obowiązek zwrotu bonifikaty, ponieważ dotyczy nie tylko sprzedaży, ale również zamiany, darowizny czy przejęcia nieruchomości za długi,
  • wykorzystania nieruchomość na inne cele niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty.
  • Obowiązek zwrotu bonifikaty konkretyzuje się poprzez wydanie decyzji w tej sprawie. Przy czym zastrzeżenie o możliwości zwrotu bonifikaty powinno się znaleźć w decyzji o przekształceniu. Sprawa o zwrot bonifikaty ma charakter administracyjny, co wynika z użytego sformułowania „organ żąda zwrotu” oraz tego, że art. 4 wiąże się ze sprawą administracyjną. Również odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Nie żąda się zwrotu bonifikaty, jeżeli zbycie nastąpiło na rzecz osób bliskich9. Ponadto, nie żąda sie zwrotu bonifikaty w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności.

    W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty za zgodą wojewody albo uchwały rady lub sejmiku10. Odstąpienie od zwrotu bonifikaty powinno nastąpić w formie decyzji.

    9. Problem przepisu przejściowego (art. 4)
    Ustawa nowelizacyjna z 7 września 2007 roku zmieniająca zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zawiera w art. 4 przepis przejściowy o następującej treści: „Do postępowań wszczętych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 1, i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą”.

    Przepis ten jest nieścisły, ponieważ stwierdza, że przepisy znowelizowanej ustawy stosuje się do postępowań wszczętych od 13 października 2005 roku, tzn. do postępowań wszczętych w trybie aktualnie obowiązującej ustawy przekształceniowej. Zapomniano jednak uregulować sytuację osób, które wniosek o przekształcenie złożyły jeszcze w trybie ustawy z 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności 10. Te postępowania nie zostały bowiem wszczęte w trybie ustawy z 29 lipca 2005 roku. Należy to uznać za błąd legislacyjny – wszystkie postępowania niezakończone do 1 stycznia 2008 roku powinny być prowadzone w trybie znowelizowanej ustawy, bez względu na datę wszczęcia postępowania. W innym przypadku użytkownik wieczysty, aby uzyskać np. ustawową bonifikatę, powinien wycofać stary wniosek i złożyć nowy. Wtedy jednak nie będzie mógł skorzystać z preferencji określonej w art. 4 ust. 13 ustawy przekształceniowej, dotyczącej udzielenia bonifikaty w przypadku zbycia nieruchomości na rzecz osoby bliskiej.

    dr Mirosław Gdesz


    1 Ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (DzU nr 175, poz. 1459) została znowelizowana ustawą z 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 191, poz. 1371).
    2 DzU z 2001 r. nr 120, poz. 1299.
    3 Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: DzU z 2004 r. nr 261, poz. 2603).
    4 Uchwała nr XXXII/421/08.
    5 DzU z 1996 r. nr 70, poz. 335 z późn. zm.
    6 DzU z 2007 r. nr 11, poz. 74 i nr 17, poz. 95.
    7 Tak: G. Bieniek: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 286.
    8 Sygn. akt I OSK 1747/2006.
    9 Pojęcie „osoby bliskiej” zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 13 u.g.n. i obejmuje zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonka, osoby przysposabiające i przysposobione oraz osobę, która pozostaje ze zbywcą faktycznie we wspólnym pożyciu.
    10 Art. 1 pkt 15 ustawy z 7 września 2007 r.
    11 DzU z 2001 r. nr 120, poz. 1299 oraz z 2002 r. nr 113, poz. 984.

    Artykuł pochodzi z czasopisma „Finanse Komunalne” >>>