Rozporządzenie w sprawie definicji długu publicznego nie określiło jednak, które zobowiązania z tytułu umów o PPP zaliczane będą do długu. Nie wskazało też żadnych regulacji czy rozwiązań, które ułatwiłyby dokonywanie takiej klasyfikacji podmiotom publicznym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie obciążenia długu samorządów projektami PPP ma zasadnicze znaczenie dla rozwoju rynku współpracy z prywatnymi inwestorami. Rozporządzenie w sprawie definicji długu publicznego wywołało wśród samorządowców obawy, że wszystkie umowy o PPP będą powiększać dług publiczny, co podważa jedną z podstawowych korzyści ze współpracy w formule PPP, jaką stanowić może właśnie częściowe odciążenie budżetu publicznego. Niektóre samorządy zadeklarowały nawet zaprzestanie w związku z tym prac nad projektami PPP. Nic bardziej błędnego. Aby rozwiać te obawy, należy kategorycznie stwierdzić – powtarzając przepis cytowanego rozporządzenia w sprawie definicji długu publicznego – że do długu publicznego zaliczane będą tylko te zobowiązania z umów o PPP, które mają wpływ na poziom długu. Naturalnie, takie stwierdzenie nadal nie daje odpowiedzi na podstawowe pytanie o rodzaje zobowiązań, a więc de facto struktury projektów PPP i ich znaczenia dla długu publicznego.
W związku z tymi wątpliwościami, stanowisko w sprawie zajęło Ministerstwo Finansów, stwierdzając, że celem rozporządzenia w sprawie definicji długu publicznego nie było blokowanie czy ograniczanie stosowania przez jednostki sektora finansów publicznych umów o PPP, zaś sposób zaliczania zobowiązań z tych umów do długu publicznego określa decyzja Eurostat z 11 lutego 2004 r. nr 18/2004. Interpretacja ta wskazała metodologię, jaką należy stosować przy wyznaczaniu wpływu danego przedsięwzięcia PPP na dług publiczny.
Decyzja Eurostat wprowadza zalecenie, zgodnie z którym aktywa włączone w przedsięwzięcie PPP pozostają poza bilansem sektora publicznego, jeżeli spełnione zostaną łącznie dwa następujące warunki, czyli partner prywatny przejmie na siebie:
1) ryzyko budowy
2) co najmniej ryzyko dostępności lub popytu.
Oznacza to, że aktywa strony publicznej zaangażowane w projekt PPP nie powiększą długu publicznego, jeżeli prywatny inwestor poniesie ryzyko związane z budową infrastruktury oraz co najmniej jedno z ryzyk: dostępności lub popytu. W przypadku gdy ryzyko budowy obciąży podmiot publiczny lub rozkład ryzyk na etapie eksploatacji nie będzie wskazywał jednoznacznie na przejęcie przez inwestora prywatnego przynajmniej ryzyka utrzymania infrastruktury lub ryzyka popytu – wówczas zobowiązania z tytułu umowy PPP będą miały wpływ na dług publiczny jednostki. Z tej perspektywy każde przedsięwzięcie powinno być rozpatrywane indywidualnie.
Ryzyko budowy obejmuje m.in. opóźnienia w dostawach, niespełnianie określonych standardów, dodatkowe koszty, wady techniczne, negatywne czynniki zewnętrzne. Ryzyko dostępności zawiera w szczególności zapewnienie określonych standardów jakości, ilości i bezpieczeństwa usług oraz związane z nimi mechanizmy kar umownych. Ryzyko popytu z kolei odnosi się do ryzyk niezależnych od partnera prywatnego, związanych ze świadczonymi usługami (konkurencja, nowe trendy rynkowe, postęp technologiczny).
Eurostat daje także dodatkowe wskazówki, którymi strona publiczna powinna kierować się przy kalkulacji danego ryzyka. I tak w przypadku budowy, jeśli podmiot publiczny zobowiązany będzie do dokonywania regularnych płatności bez względu na stan aktywów, stanowić to będzie dowód na ponoszenie większej części ryzyka budowlanego przez sektor publiczny. Płatności strony publicznej muszą być uzależnione od odpowiedniego poziomu dostępności usługi – stąd ryzyko dostępności polega także na ustanowieniu systemu kar umownych i innych instrumentów dyscyplinujących działania partnera prywatnego niezgodne ze standardem umownym. Natomiast ryzyko popytu może obciążyć podmiot publiczny, gdy – co do zasady – jest on zobowiązany do dokonywania określonych płatności na rzecz strony prywatnej niezależnie od wahań popytu czy zapotrzebowania odbiorców na świadczone usługi.
Kluczowy zatem – z punktu widzenia konkretnej struktury PPP – jest podział ryzyka projektowego pomiędzy strony umowy. Warto zwrócić uwagę, że w niektórych sytuacjach jednoznaczne przypisanie stronie umowy o PPP konkretnego ryzyka może napotykać trudności. Ryzyka determinowane są bowiem różnymi czynnikami, w tym wystąpieniem innych rodzajów ryzyka, bezpośrednio lub pośrednio związanych z ryzykiem badanym. Dlatego też, gdy pojawia się niepewność co do rozkładu ryzyk w określonym przypadku, Eurostat zaleca posłużenie się dodatkowymi kryteriami, takimi jak np.:
- własność aktywów po zakończeniu przedsięwzięcia PPP,
- znaczenie środków finansowych zapewnionych przez stronę publiczną czy
- w pewnych przypadkach – status partnera prywatnego.
Warto także podkreślić, że Eurostat nie wskazuje na konieczność przejęcia wymienionych ryzyk w całości przez stronę prywatną. Z uwagi na skomplikowane struktury projektów PPP, przejęcie ryzyka oznacza tu w istocie wzięcie na siebie jego większej, przeważającej części.
Istotny problem związany z decyzją Eurostat polega jednak na tym, że brak jest wyraźnej podstawy prawnej do stosowania jej wytycznych w Polsce. Z tego powodu warto przyjrzeć się krajowym regulacjom mającym znaczenie dla tej kwestii.
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu JST, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. Z kolei wieloletnia prognoza finansowa wskazuje m.in. limity wydatków w kolejnych latach budżetowych, zaplanowane w związku z realizacją umów o PPP. W tym kontekście już teraz istotne znaczenie ma podział wydatków budżetowych na wydatki bieżące i majątkowe, które odzwierciedlane będą w tych dokumentach.
Do kategorii wydatków bieżących zalicza się m.in.:
- wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w samorządach,
- wydatki na utrzymanie jednostek i realizację ich zadań statutowych,
- dotacje na zadania bieżące,
- wydatki na obsługę długu publicznego,
- wypłaty z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji.
Wydatki majątkowe obejmują natomiast wydatki i zakupy inwestycyjne, dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, zakup akcji i udziałów oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Wydatki bieżące związane są zatem z funkcjonowaniem jednostki i realizacją podstawowych zadań publicznych, majątkowe zaś służą powiększaniu majątku publicznego.
Rozpatrując wariant klasyfikacji tytułów dłużnych z uwagi na rodzaj wydatku w projektach PPP (bieżący lub majątkowy), należy zawsze odnieść go do konkretnego przypadku. Przykładowo, w umowie o PPP polegającej na budowie i utrzymaniu infrastruktury do wydatków majątkowych może zostać zaliczony wkład własny podmiotu publicznego przeznaczony na sfinansowanie części robót budowlanych (wydatek inwestycyjny). Z kolei w przypadku opłaty za dostępność można wyróżnić kilka elementów (np. zwrot nakładów inwestycyjnych partnera prywatnego, opłata za utrzymanie obiektu, serwis itp.), w związku z czym pojawi się pytanie: czy – a jeśli tak, to które z nich – możliwe będą do zakwalifikowania jako wydatki majątkowe. Typowe wydatki związane z codziennym funkcjonowaniem infrastruktury z pewnością przynależeć będą do kategorii wydatków bieżących.
W odniesieniu do relacji wydatków majątkowych do bieżących w projektach PPP należy przypomnieć, że ustawa o finansach publicznych wprowadziła dwie ważne konstrukcje, tj. zasady:
1) zrównoważenia wydatków bieżących z bieżącymi dochodami budżetu (art. 242 ustawy o finansach publicznych) – obowiązującą od początku 2011 r. oraz
2) indywidualnego limitu zadłużenia (art. 243 ustawy o finansach publicznych) – która wejdzie w życie 1 stycznia 2014 r.
Indywidualny (maksymalny) limit zadłużenia będzie obliczany z uwzględnieniem średniej arytmetycznej z relacji dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów budżetu ogółem. Do obliczenia tej średniej będą brane pod uwagę ostatnie trzy lata obrachunkowe. Oznacza to, że już od 2011 roku zobowiązania samorządów z umów o PPP, które wlicza się do długu publicznego, mają wpływ na indywidualny limit zadłużenia, obliczany na podstawie ustawowego wzoru.
Do kontraktów publiczno-prywatnych odnoszą się także obowiązki sprawozdawcze jednostek sektora finansów publicznych. Na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wydane zostało rozporządzenie Ministra Finansów z 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz rozporządzenie Ministra Finansów z 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. Przepisy te określają m.in. zakres, formy i terminy składania sprawozdań o stanie zobowiązań wynikających z umów partnerstwa publiczno-prywatnego, również nie wskazując sposobu klasyfikacji zobowiązań z tytułu PPP. Warto dodać, że rozporządzenie w sprawie definicji długu publicznego nie wniosło istotnych zmian odnoszących się do tego zagadnienia.
Przywoływane regulacje odnoszą się do umów zawieranych na podstawie ustawy o PPP, nie obejmując formalnie koncesji. Niemniej jednak, w przypadku dokonywania przez koncesjodawcę płatności na rzecz koncesjonariusza, co stanie się zapewne powszechną praktyką, w obecnym stanie prawnym niektóre zobowiązania finansowe strony publicznej mogą być klasyfikowane jako mające wpływ na dług publiczny. Można zauważyć, że konstrukcja koncesji na roboty budowlane ze swej istoty spełnia kryteria określone w decyzji Eurostat – koncesjonariusz finansuje bowiem budowę, a następnie ponosi ryzyko utrzymania i dostępności infrastruktury – w przeważającej części.
Nie ma natomiast wątpliwości, że zarówno wniesienie wkładu do spółki celowej PPP, jak też wszelkie wydatki (bieżące lub majątkowe) tej spółki, pozostaną bez wpływu na dług JST. Spółka komunalna nie należy bowiem do sektora finansów publicznych. Jest to jedyna forma PPP, która nie generuje ryzyka powiększania długu publicznego, pod warunkiem że samorząd nie będzie dokonywał na rzecz tej spółki płatności klasyfikowanych jako wydatki bieżące.
Dodatkowo trzeba zauważyć, że nawet jeśli pewna część zobowiązań w ramach PPP zostałaby zaliczona do długu publicznego jednostki, mechanizm PPP zawiera wiele innych korzyści, których suma może zdecydowanie przewyższyć inne sposoby realizacji planowanego projektu. Dlatego też nawet w przypadku stwierdzenia określonego wpływu projektu PPP na dług, należy rozpatrywać korzyści i koszty współpracy z inwestorem prywatnym w szerszej perspektywie.
W związku z przedstawionymi pokrótce uwagami, nasuwa się wniosek, że obecnie zasady zaliczania zobowiązań z tytułu zawartych umów PPP do długu publicznego nie są wystarczająco uregulowane. Brakuje też krajowych standardów metodologicznych, które ułatwiłyby klasyfikację tych zobowiązań. Do tego kryteria podziału ryzyk wynikające z decyzji Eurostat w żadnym stopniu nie odpowiadają prezentowanemu podziałowi krajowemu na wydatki majątkowe i bieżące. Sytuacja ta powoduje niejasności w interpretacji obowiązujących przepisów polskich i regulacji europejskich. Wydaje się, że pożądanym rozwiązaniem byłaby implementacja decyzji Eurostat do krajowego porządku prawnego na poziomie ustawowym. Być może przesądziłoby to o zapewnieniu neutralności większości projektów PPP w odniesieniu do długu publicznego. Bez względu na ostateczne rozwiązania, jakie zostaną przyjęte, podział ryzyk projektowych powinien zatem zostać szczegółowo dokonany w analizach przedrealizacyjnych i weryfikowany w trakcie negocjacji z partnerem prywatnym oraz na etapie wyboru najkorzystniejszej oferty, a następnie – podczas realizacji przedsięwzięcia. W każdym przypadku wskazane jest też zasięgnięcie opinii RIO w zakresie wpływu zobowiązań w ramach planowanego projektu PPP na dług publiczny.
Autor: Rafał Cieślak
Zamów Poradnik Samorządowca >>proszę kliknąć tutaj<<