Odpowiedź:

Zasada praworządności (z art. 7 Konstytucji RP) wymaga, aby każda czynność związana z dysponowaniem środkami publicznymi miała swoje umocowanie (podstawę) w przepisach prawa. Jeśliby, hipotetycznie, dopuścić udzielanie zaliczek na poczet wynagrodzenia wykonawcy z umowy o usługi lub roboty budowlane oraz udzielanie zaliczek w celu zakupu przez pracownika określonego dobra czy usługi, to tego rodzaju dyspozycje finansowe, jako forma dokonania wydatku budżetowego, musiałyby mieć umocowanie w przepisach prawa (właśnie ww. zasada legalizmu odróżnia funkcjonowanie administracji od działającego w granicach swobód i wolności prawnych sektora prywatnego).

Na prawo normujące funkcjonowanie administracji, w tym gospodarkę finansową samorządowych jednostek i zakładów budżetowych (a takimi są samorządowe szkoły, przedszkola i placówki z art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświata) składają się przepisy pochodzące z dwóch źródeł prawa publicznego. Źródłami prawa finansowego są nie tylko akty normatywne powszechnie obowiązujące, ale także tzw. akty normatywne kierownictwa wewnętrznego.

Przepisy powszechnie obowiązujące jako ustawy i akty wykonawcze do nich (tj. rozporządzenia i prawo miejscowe) nie regulują całości zagadnień właściwych gospodarce środkami pieniężnymi na poziomie jednostek i zakładów budżetowych. Dzieje się to pomimo normy z art. 216 ust. 1 Konstytucji RP, według której „sposób wydatkowania środków publicznych określa ustawa”.

Śledząc powyższe zagadnienie w ustawodawstwie, stwierdzić należy, że ustawą, która normuje „sposób dokonywania wydatków” jest przede wszystkim ustawa z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (wraz z przepisami rozporządzeń wykonawczych). W określonej części jest nią również ustawa z 29.9.2004 r. o rachunkowości. Na regulację „sposobu wydatkowania” składa się m.in. „prawo o rodzajach wydatków” (w tym prawo dotacyjne), a także prawo normujące zagadnienia budżetu JST i planów od niego pochodnych (w tym przepisy limitujące wysokość zaciąganych zobowiązań i dokonywanych wydatków). To również przepisy traktujące o zasadach rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej z działającej łącznie ustawy o finansach publicznych i ustawy o rachunkowości. Przy wyszczególnianiu przepisów o wydatkowaniu środków nie można w końcu pomijać przepisów niektórych ustaw szczególnych, które także składają się na „prawo o rodzajach wydatków”. Chodzi o te przepisy, które doprecyzowują rodzaj wydatku (np. w postaci dotacji podmiotowej, zasiłku, stypendium, odpisu), za pomocą którego administracja winna (lub „może”) wykonywać określone daną ustawą zadania publiczne. (Do prawa wydatków należą również niektóre przepisy ustawy o systemie oświaty czy ustawy – Karta nauczyciela).

Powołane ustawy i akty wykonawcze, jako przepisy powszechnie obowiązujące, nie normują całości zagadnień właściwych dla „sposobu wydatkowania środków”. Zwłaszcza nie obejmują zasad, form i procedur uruchamiania środków budżetowych oraz procedur gospodarki środkami pieniężnymi na poziomie każdej jednostki sektora finansów publicznych. Brak właściwych rozwiązań w prawie powszechnie obowiązującym nie oznacza, aby administracja, w imię zasady praworządności, musiała czekać na legislację pochodzącą od ustawodawcy. W zakresie nienormowanym powszechnie obowiązującym prawem, zagadnienie powyższe administracja sama musi regulować za pomocą wydawanych przez siebie (na odpowiednich warunkach) przepisów prawa wewnętrznego. Innymi słowy: podejmowanie aktów wewnętrznych podyktowane jest z jednej strony ww. zasadą legalizmu, a z drugiej strony właściwą dla prakseologii zasadą optymalnego uregulowania organizacji formalnej.

Przechodząc do właściwego zagadnienia zaliczki, stwierdzić należy, że w prawie powszechnie obowiązującym nie zostało ono nigdzie unormowane w postaci jakiegoś „ogólnego uprawnienia do posługiwania się zaliczką” (sektor prywatny, jako kontrahenci administracji, stosuje zaliczki w granicach swoich swobód i wolności, w które prawo, gdy idzie o zaliczki, wkracza w niewielkim tylko zakresie – z zasady, przepisami podatkowymi i przepisami o przejrzystości ewidencji księgowej operacji gospodarczych). W przypadku sektora publicznego, w ustawodawstwie zamieszczono przepisy wyrażające:

(1) wymóg zapisania w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia Publicznego, że zamawiający dopuszcza możliwości zaliczkowej formy wypłaty wynagrodzenia dla wykonawcy umowy;

(2) normy o uprawnieniach pracowniczych i obowiązkach pracodawcy sfery budżetowej do określonego w nich zaliczkowania przyszłego wynagrodzenia ze stosunku pracy i zaliczkowania uzasadnionych kosztów przyszłej podróży służbowej pracownika;

(3) uprawnienie pracodawcy do potrącania dwóch ww. rodzajów zaliczek z wynagrodzenia pracowniczego.

Wskazane powyżej w pkt 2 normy o „obowiązku zaliczkowania” obok zapisów o „możliwości potrącania zaliczek z wynagrodzeń pracowniczych” (pkt 3) nie stanowią jeszcze dla administracji dostatecznego umocowania do wyprowadzenia z nich jakiejś „ogólnej podstawy prawnej” do posługiwania się zaliczką jako formą wydatku budżetowego. Z drugiej jednak strony występowanie przepisów o ww. obowiązkach wypłaty zaliczek pracowniczych (pkt 2) nie dowodzi jeszcze istnienia w prawie publicznym „normy zakazującej” posługiwania się zaliczkami w innych sytuacjach niż te, w których wypłata zaliczek jest obowiązkiem pracodawcy. Z powyższego zestawienia norm ustawodawstwa wynika następująca konkluzja. Choć posłużenie się zaliczką przez sektor finansów publicznych musi mieć podstawę prawną, jednak zasada legalizmu nie wymusza, aby owa norma musiała mieć bezpośrednie źródło w przepisie ustawy lub aktu wykonawczego do ustawy. Dlatego „nieznalezienie wyraźnego zezwolenia” na wydatkowanie środków w formie ww. zaliczek, gdyby go szukać na poziomie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w przypadku sektora finansów publicznych, nie oznacza jeszcze zupełnego „zakazu zaliczkowania”.

Posłużenie się zaliczką, jako formą wydatku ze środków publicznych, podlegać będzie ponadto oddziaływaniu innych jeszcze norm prawa finansów publicznych. Idzie tutaj o nieuregulowane prawem powszechnie obowiązującym zagadnienia właściwe niejako dla „technicznej strony” dokonywania wydatków z budżetu.

W powyższym zakresie, „zaliczkowanie”, jako takie, jest przedmiotem regulacji z rozporządzenia Ministra Finansów z 29.6.2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną. Jednak wprowadzony przez Ministra od 28.2.2008 r. „zakaz zaliczek” (tj. zakaz ich udzielania z wyjątkiem zaliczek dopuszczonych wyraźnymi przepisami prawa) – odnosi się wyłącznie do rządowych jednostek budżetowych. Wyrażające go przepisy rozporządzenia, w tej części, która normuje „zasady i tryb dokonywania wydatków budżetu” – nie dotyczą samorządowych jednostek i zakładów budżetowych.

Skoro prawo powszechnie obowiązujące nie traktuje o całości zagadnień właściwych gospodarowaniu środkami pieniężnymi i uruchamianiu środków na wydatki, należy się odnieść do drugiego segmentu prawa finansowego, jakimi są regulacje wewnętrzne (tj. akty kierownictwa wewnętrznego). Chodzi tutaj o: statuty, regulaminy wewnętrzne oraz akty ogólne podejmowane przez organ zwierzchni w stosunku do podległych mu jednostek i zakładów budżetowych.

Wojciech Lachiewicz,
członek kolegium RIO w Krakowie

Szczegółowe wyjaśnienie zagadnienie zaliczek znajdą Państwo klikając na link www.portalrb.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=1336&Itemid=194