Podstawowe zasady gospodarki finansowej zakładów budżetowych ustawodawca zamieścił w przepisach art. 24-25 ustawy z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104; z późn. zm. – dalej: „FinansePublU”). Dodatkowo, w zakresie nienormowanym ww. przepisami, do gospodarki finansowej zakładów budżetowych znajdą zastosowania ogólne przepisy tej ustawy, które odnoszą się do gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych.
Zgodnie z art. 24 ust. 3 FinansePublU, swoją roczną gospodarkę finansową, zakład budżetowy prowadzi na podstawie „rocznego planu finansowego”. Plan ten obejmuje: (1) przychody zakładu, w tym dotacje z budżetu; (2) koszty i inne obciążenia, (3) stan środków obrotowych; (4) stan należności i zobowiązań na początek okresu i na koniec okresu; (5) rozliczenia z budżetem.
Gospodarki finansowej zakładu budżetowego dotyczą również unormowania z art. 35 FinansePublU. Zgodnie z nimi, wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w /…/ uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.
Plany finansowe zakładów budżetowych wywodzą się (odpowiednio) z obejmowanego ustawą budżetową „zestawienia przychodów i wydatków” państwowych zakładów budżetowych (art. 99 ust. 2 pkt 1 FinansePublU) lub obejmowanego uchwałą budżetową samorządu „planu przychodów i wydatków” samorządowych zakładów budżetowych (art. 184 ust. 1 pkt 7 FinansePublU). Przy czym ww. „planu przychodów i wydatków” i „zestawienia” – jako ustalenia z „planu ogólnego” – nie należy utożsamiać z „rocznym planem finansowym zakładu budżetowego” (z art. 24 ust. 3 FinansePublU). Plan zakładu musi być zgodny z ww. planami ogólnymi, a wyjątkowo, w sytuacjach z art. 24 ust. 2 i 3 FinansePublU – może odbiegać od ww. planów ogólnych, pod warunkiem, że nie spowoduje to konieczności zwiększenia dotacji z budżetu lub zmiana nie ograniczy zakład w wykonaniu obowiązkowej wpłaty nadwyżki środków obrotowych do budżetu.
Do zatwierdzania oraz do zmian w ustaleniach rocznego planu finansowego zakładu budżetowego znajdą również zastosowanie przepisy art. 34 ust. 2 i 3 FinansePublU. Według cyt. przepisu, ujęte w planie „przychody – stanowią prognozę ich wielkości”, natomiast „koszty mogą ulec zwiększeniu”, przy czym „zmiany przychodów i kosztów wymagają dokonania zmian w rocznym planie finansowym”.
W zadanym we wstępie pytaniu chodzi o samą dopuszczalność „przesunięcia między paragrafami inwestycyjnymi” w rocznym planie finansowym zakładu budżetowego, jakie to (przesunięcie) dokonywałoby się w sytuacji, gdy zakład realizuje niższe od planowanych przychody i wydatki (koszty). Idzie zatem zarówno o uprawnienia kierownika zakładu do zmian planu finansowego, jak i o uprawnienia do dokonywania wydatków.
Ze względu na źródło kompetencji, uprawnienia kierownika do zmiany planu zakładu budżetowego mogą wywodzić się wprost z ustawy lub ze nadawanego mu upoważnienia indywidualnego. Według art. 24 ust. 11 w zw. z ust. 10 FinansePublU, z mocy samego prawa (ex lege) kierownik zakładu jest upoważniony do dokonywania zmian w postaci zwiększenia przychodów (na skutek większych od planowanych spływów) oraz odpowiadającego im zwiększenia wydatków (kosztów) zakładu. Inne niż spowodowane wyższym wykonaniem przychodów – zmiany rocznego planu finansowego, kierownik samorządowego zakładu budżetowego może dokonywać – z upoważnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. (Jak dowodzi praktyka, upoważnienia tego typu przyjmują najczęściej charakter upoważnień rocznych i zamieszcza się je w treściach okołobudżetowych uchwały budżetowej samorządu. Odnotować należy również incydentalne przypadki zamieszczania ww. uprawnień w akcie powołującym zakład budżetowy).
Przy takim stanie regulacji ustawowej, objęte pytaniem przesunięcie między § 607 (wydatki inwestycyjne….) i § 608 (zakupy inwestycyjne…) – jako zmiana rocznego planu finansowego zakładu budżetowego – może się dokonać jedynie wówczas, gdy kierownik zakładu legitymuje się stosownym upoważnieniem od organu stanowiącego samorządu.
W rozwiązaniu powyższej kwestii prawnej nie należy pominąć koniecznego odniesienia się do treści zapisów § 45 rozporzadzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz.U. Nr 116, poz. 783; z późn. zm. – dalej: RozpMinFin).
W § 45 ust. 1 RozpMinFin, jest mowa o zakresie uprawnień kierownika zakładu do zmian rocznego planu finansowego, gdzie przepis „odsyła” do art. 24 ust. 10 FinansePublU, a zarazem „powtórza” w ślad za ustawą, że kierownik może zmieniać swój plan (ex lege) jeśli osiągnął przychody wyższe od planowanych. W dalszym ustępie 3 § 45 RozpMinFin zamieszczono niejako oczywistą prawniczo konkluzję, że realizacja przychodów i wydatków poniżej wielkości planowanych nie wymaga „urealniania” rocznego planu finansowego zakładu. Kolejny już z zapisów, „ustęp 4 w § 45” – jest nieścisły. Jest w nim mowa o tym, że „nie wymaga zmiany planu finansowego zakładu budżetowego” – działanie określane jako „…realizacja planu wydatków”, gdzie dalej tęże „realizację planu wydatków” (czyli inaczej: dokonywanie wydatków) wiąże się z ”…przeniesieniami między paragrafami (wydatków)”. Zapis jest więc wadliwy z tego powodu, że opisane w nim „przeniesienie między paragrafami”, jakby nie patrzeć na tę czynność, ma za swój punkt odniesienia – właśnie „zmianę planu” po stronie wydatków. (Wszakże nie można przenosić takiego „czegoś” między paragrafami wydatków, co dotyczyłoby li tylko „wykonania planu”. Kwoty wydatków są więc „przenaszalne”, ale tylko między pozycjami planu, a nie między „wykonaniem”. Dokonuje się więc przeniesień w planie, nawet gdyby w ślad za przeniesieniami w planie „przeniesieniu” ulegało wadliwie klasyfikowane „wykonanie” dotychczasowego paragrafu).
Powyższe wnioski z wykładni logiczno-językowej i systemowej – powodują, że sam zapis § 45 ust. 4 RozpMinFin nie może być traktowany, jako sui generis wyjątek od nadrzędnej zasady ustawowej (z art. 35 FinansePublU), że wydatki ponoszone są w granicach limitów z planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych. Przepis, przy właściwym zrozumieniu pojęcia „przenoszenie między paragrafami”, w najmniejszym stopniu nie osłabia działania „zasady planowości gospodarki finansowej zakładu budżetowego” (z art. 24 ust. 3 FinansePublU).
Dlatego wskazane w pytaniu „przesunięcie między paragrafami wydatków inwestycyjnych”, odnoszone do planu finansowego zakładu budżetowego, jest możliwe jedynie wówczas, gdy odrębną uchwałą (lub zapisem uchwały budżetowej lub uchwały o utworzeniu tego zakładu) kierownik zakładu budżetowego został upoważniony do dokonywania innych zmian planu finansowego zakładu, niż te zmiany, jakie kierownik może dokonywać z mocy art. 24 ust. 10 FinansePublU.
W zakończeniu należy uczulić, że wadliwa, bo naruszająca zakres kompetencji, decyzja kierownika o zmianie rocznego planu finansowego zakładu budżetowego – wyczerpuje znamiona czynu karalnego z art. 10 ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Z kolei naruszenie „zasady uprzedniości planu” popełnione poprzez „zaciągnięcie zobowiązania” z przekroczeniem limitu wydatków z tego planu lub poprzez „dokonanie wydatku” przekraczającego limit planu zakładu (lub wydatku niezaplanowanego) – stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych (odpowiednio) z art. 15 i art. 11 ww. ustawy z 17.12.2004 r. (Należy przy tym zastrzec, że choć w art. 11 ww. ustawy jest mowa o „wydatku”, a przepis art. 24 ust. 3 FinasePublU mówi o „kosztach lub innych obciążeniach”, nie mniej w praktyce orzeczniczej ww. pojęcie „wydatek” traktuje się jako desygnat czynności tj. jako: „wydatkowane” – dzięki czemu „zasada planowości” działa nie tylko wobec jednostek budżetowych, ale i także wobec tych podmiotów sektora finansów publicznych, których plany finansowe operują pojęciem „koszt”. O „wydatkach” mówi również cyt. § 45 RozpMinFin. Skoro „poniesienie kosztów”, jest wydatkowaniem środków publicznych, zatem jako takie podlega pod właściwy „wydatkom” ogólny reżim prawa finansowego).
Artykuł został dostarczony przez Partnera Publiczni.pl PortalRB.pl