Tworzenie spółek w sferze użyteczności publicznej nie budzi większych sporów zarówno w praktyce samorządowej, jak i w orzecznictwie sądów. Problematyczna jest natomiast ocena dopuszczalności tworzenia przez samorząd spółek poza tą sferą.
Przepisy ustawy o gospodarce komunalnej umożliwiają tworzenie spółek prawa handlowego lub przystępowania do takich spółek poza sferą użyteczności publicznej wyłącznie samorządom gminnym i wojewódzkim. Udział powiatu został ograniczony wyłącznie do sfery użyteczności publicznej.
W przypadku gmin ustawa o gospodarce komunalnej wprowadziła furtkę w dość restrykcyjnym ograniczeniu działalności gospodarczej poza tą sferą. Gminy mogą bowiem posiadać akcje lub udziały w spółkach zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego. Mogą także prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej w sytuacjach „ważnych dla rozwoju gminy”. Interpretacja tego nieostrego sformułowania powinna mieć zawsze charakter zawężający. W przeciwnym razie otworzyłoby to gminom możliwość prowadzenia działalności czysto zarobkowej, niezwiązanej z ich zadaniami – czytamy w dzienniku.