Problem pojawił się, gdy od 1 maja 2004 r. użytkowanie wieczyste objęto opodatkowaniem. W konsekwencji do opłaty za użytkowanie wieczyste trzeba doliczyć 22 proc. VAT. Było jasne, że przy ustanawianiu użytkowania wieczystego po tej dacie samorządy skalkulują opłatę roczną biorąc pod uwagę nowy obowiązek podatkowy.
Nie wiadomo było jednak, co zrobić ze starymi umowami. Z reguły zgodnie z kodeksem cywilnym użytkowanie wieczyste jest ustanawiane na 99 lat. Co roku użytkownik wieczysty płaci opłatę roczną. Ponieważ zmiana opłat ustalonych na początku możliwa jest w ściśle określonych przypadkach, organy samorządowe zaczęły się zastanawiać, jak wywiązać się z nowego obowiązku. Organy samorządu szukały pomocy u fiskusa. Interpretacje podatkowe okazały się jednak niekorzystne. W większości przypadków organy podatkowe uznawały, że przy umowach użyczenia zawartych przed 1 maja 2004 r. koszt VAT ponosi oddający w użytkowanie wieczyste. Oznaczało to, że gmina czy powiat nie mogą do ustalonej wcześniej opłaty doliczyć VAT, ale powinny zapłacić podatek z własnej kieszeni, czyli pomniejszając opłatę o VAT. Użytkownik wieczysty nie płacił więcej, ale za to organ samorządu dostawał mniej pieniędzy.