Być może przyszła już pora, aby poważnie zastanowić się nad przyczynami obecnego stanu rzeczy – a przede wszystkim nad celowością i poprawnością przyjętych założeń. Według zgodnych ocen specjalistów w obecnym stanie rozwoju narzędzi informatycznych bariery technologiczne praktycznie nie występują – programiści są w stanie stworzyć w zasadzie dowolne oprogramowanie, jakie jest potrzebne zamawiającemu i jakie zostanie zaprojektowane przez analityków systemów. Wszystko wskazuje na to, że trudności wynikają z problemów merytorycznych, z samej koncepcji informatyzacji, z „założeń konstrukcyjnych” systemów, które mają wspierać tworzenie elektronicznej administracji z prawdziwego zdarzenia.
Przyjrzyjmy się, jak to wygląda na przykładzie realizowanej od dłuższego czasu przez MSWiA koncepcji Centralnego Repozytorium Dokumentów (CRD).
Centralne repozytorium czy centralny śmietnik?
Rozwiązanie proponowane przez nas:
Podstawowa teza jest następująca: W CRD powinny się znajdować jedynie „wzory centralne”, czyli wzory umieszczane tam przez organy naczelne i centralne jako ogólnie obowiązujące.
Przykład:
Są formularze, których wzory stanowią załączniki do różnego typu rozporządzeń wykonawczych – dotyczy to np. wniosków w sprawach paszportowych, praw jazdy i rejestracji pojazdów, spraw meldunkowych, aktów stanu cywilnego itp.
W CRD powinny się znajdować jedynie tego typu wzory. W dzienniku urzędowym (Dzienniku Ustaw, Monitorze Polskim, dzienniku urzędowym poszczególnych ministerstw) powinna znaleźć się:
1) wersja papierowa wzoru;
2) wersja elektroniczna wzoru.
Pamiętajmy, że od 1 maja 2008 r. elektroniczne wersje dziennika urzędowego i aktów w nim publikowanych powinny być dostępne także w wersji elektronicznej w formacie XML.
Organem zobowiązanym do opracowania wzoru powinien być organ upoważniony do wydania aktu normatywnego. Wzór dokumentu powinien być przekazany do organu promulgacyjnego (wydającego dziennik) razem z wersją elektroniczną aktu.
Organem zobowiązanym do przekazania wzoru dokumentu do CRD powinien być organ wydający dziennik urzędowy (uwaga: dopóki nie ukaże się dziennik urzędowy zawierający stosowany akt normatywny wraz z naszym „wzorem”, to nie ma podstaw do publikacji wzoru w CRD jako czegoś, co jest obowiązujące).
CRD powinno działać w sposób następujący:
1) W CRD właściwe organy umieszczają „wzory centralne” (powszechnie obowiązujące),
2) wszystkie pozostałe orany, które są obowiązane do stosowania „wzorów centralnych” w toku załatwiania spraw, pobierają je na swoje potrzeby z CRD,
3) na podstawie pobranych wzorów właściwe organy (gminy, powiaty, inspekcje, itd.) tworzą elektroniczne formularze, które udostępniają „odbiorcom usług certyfikacyjnych”.
W konsekwencji w CRD znajdowałyby się jedynie „wzory centralne” (wzory dokumentów powszechnie obowiązujących), przy czym powinny być to zarówno wzory podań i wniosków – co nie budzi wątpliwości – jak i wzory decyzji, postanowień, zaświadczeń, sprawozdań, deklaracji podatkowych i innych dokumentów, których ujednolicenie w skali kraju zostało uznane za zasadne przez właściwy organ.
Takie podejście pozwoliłoby – w odpowiedniej perspektywie czasowej – na kompleksowe i systematyczne, krok po kroku, porządkowanie pracy administracji publicznej. Wydaje się, że jest to jedyna skuteczna metoda na powstrzymanie powstawania coraz to nowych wewnętrznych projektów budowy formularzy w urzędach, co w oczywisty sposób dzisiaj utrudnia, a w przyszłości wręcz uniemożliwi wymianę danych.
Oczywiście w sytuacji, gdy w CRD nie ma „centralnego wzoru”, to urząd zmuszony jest do jego opracowania „według własnego pomysłu”. W efekcie może być tyle wzorów, ile jest urzędów. Niemniej jednak, w momencie gdy odpowiedni „wzór centralny” zostanie umieszczony w CRD, wówczas wszystkie urzędy miałyby obowiązek stosowania jedynie obowiązującego „wzoru centralnego”, a wzory „według własnych pomysłów” wychodzą tym samym z użycia (obowiązkowo)!
Można oczywiście zadać pytanie, gdzie mają być umieszczane „wzory niecentralne”, czyli wzory opracowywane samodzielnie przez różnego typu organy administracji publicznej? Czy należałoby umożliwić tym organom umieszczanie ich w CRD?
Wydaje się, że nie ma takiej potrzeby. Po pierwsze dlatego, że CRD jest przeznaczone do innych celów i powinno służyć jedynie tym celom, dla których zostało stworzone. A po drugie dlatego, że nie ma takiej potrzeby technicznej, albowiem każdy podmiot publikujący i udostępniający elektroniczne formularze musi korzystać z systemu, który to umożliwia. System ten do swojego działania standardowo korzysta z „wzorów dokumentów”, zatem nie ma i nie powinno być problemów z umieszczaniem ich właśnie w tym systemie.
Reasumując: przedstawiona wyżej koncepcja zakłada stworzenie takiego „centralnego repozytorium”, w którym znajdowałyby się jedynie „centralne wzory” (powszechnie obowiązujące), przeznaczone do pobierania i tworzenia na ich podstawie elektronicznych formularzy przez poszczególne organy administracji publicznej.
Rozwiązanie obecne, lansowane przez MSWiA:
Wygląda na to, że koncepcja zaproponowana przez MSWiA jest dokładnie odwrotna. Założenie jest bowiem takie, że to organy władzy publicznej przekazują wzory elektroniczne do centralnego repozytorium. Następnie wzorowi przekazanemu do publikacji w CRD – o ile spełnia on wymagania – minister przyporządkowuje jednolity identyfikator i z tą chwilą następuje publikacja wzoru. Formularze elektroniczne są sporządzane na podstawie opublikowanych wzorów.
Przy takim założeniu może być tyle wzorów – np. „wniosków o wycinkę drzewa” – ile jest urzędów gmin, co przecież zakrawa na absurd. Oczywiście ktoś może powiedzieć, że wystarczy zarejestrowanie wzoru takiego podania przez jedną gminę, a pozostałe już nie będą mogły tego uczynić. Czy aby na pewno? A niby na jakiej podstawie? Skoro bowiem nie ma określonego „centralnego wzoru”, to każdy podmiot może sobie na własny użytek taki wzór opracować. Nawet nie tylko może, ale ma taki obowiązek, co wprost wynika z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2005 r. w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym1 , którego § 4 ust. 1 stanowi, co następuje: „Podmiot publiczny opracowuje zakresy użytkowe dokumentów elektronicznych, które doręcza się temu podmiotowi w związku z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania”.
Jedynie w przypadku gdy istnieje „ogólnie obowiązujący wzór centralny”, podmiot zwolniony jest z tego obowiązku. Nawet jeżeli przyjmiemy, że w CRD będą publikowane jakieś „wzory centralne”, to brak jest w rozporządzeniu unormowań przewidujących, że w takiej sytuacji podmioty zamiast publikowania w CRD wzoru, pobierają do odpowiedniego wykorzystania stosowny „wzór centralny”.
W konsekwencji „centralne repozytorium” już niedługo po uruchomieniu stanie się „centralnym śmietnikiem” wzorów dokumentów. Nie widać też mechanizmów, które pozwalałyby na porządkowanie działania administracji publicznej. Wydaje się, że przy tej koncepcji skutek będzie dokładnie odwrotny od zamierzonego.
CRD – podstawy prawne
Obowiązek utworzenia centralnego repozytorium wzorów pism w formie dokumentów elektronicznych wynika z § 3 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z 27 listopada 2006 r. w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych, zgodnie z którym „minister właściwy do spraw informatyzacji tworzy i udostępnia organom administracji publicznej centralne repozytorium wzorów pism w formie dokumentów elektronicznych”.
Z kolei w § 3 ust. 5 rozporządzenia stanowi, co następuje: „Organy administracji publicznej przekazują do centralnego repozytorium oraz udostępniają w Biuletynie Informacji Publicznej wzory pism w formie dokumentów elektronicznych”. Jest to przepis bardzo ważny, bo wynikają z niego dla organów administracji publicznej dwa obowiązki:
1) obowiązek przekazywania wzorów pism w formie dokumentów elektronicznych do centralnego repozytorium wzorów pism w formie dokumentów elektronicznych,
oraz
2) obowiązek udostępniania wzorów pism w formie dokumentów elektronicznych w Biuletynie Informacji Publicznej.
Dodatkowo należy wskazać przepis § 3 ust. 6, zgodnie z którym organy administracji publicznej mogą prowadzić własne lub wspólnie z innymi organami administracji publicznej repozytoria wzorów pism w formie dokumentów elektronicznych.
Kolejnym, bardzo ważnym przepisem jest § 3 ust.7, który stanowi, co następuje:
„Jeżeli wzór podania określają odrębne przepisy, to umieszczenie wzoru dokumentu elektronicznego przez organy administracji publicznej w centralnym repozytorium jest równoznaczne z określeniem wzoru wnoszenia podań – pism w postaci dokumentu elektronicznego, o którym mowa w art. 63 § 3a pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego”, czyli, że podania powinny „zawierać dane w ustalonym formacie, zawarte we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru”.
W kontekście przytoczonych przepisów należy zauważyć, że obowiązki te dotyczą jedynie organów administracji publicznej. Oznacza to, że wszystkie inne podmioty, które nie należą do kategorii „organów administracji publicznej”, obowiązków takich nie mają.
Należy zadać w tym momencie dość istotne pytanie: jakiej kategorii dokumentów obowiązek ten dotyczy? Czy chodzi tu jedynie o podania – żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia – o których jest mowa w art. 63 kpa, czy może również obejmuje dokumenty wychodzące z urzędu, np. decyzje, postanowienia, zaświadczenia, sprawozdania, itp.
Ma to dla procesu informatyzacji znaczenie wręcz kluczowe, jeżeli zważymy, że bez uprzedniego zarejestrowania wzoru w centralnym repozytorium nie możemy z niego korzystać. Biorąc pod uwagę olbrzymią liczbę różnego typów dokumentów, jakimi na co dzień posługuje się administracja – przychodzące, wewnętrzne, wychodzące – wprowadzenie rozwiązań nie do końca przemyślanych zamiast usprawnić działanie administracji, może doprowadzić do jej paraliżu…
Z treści art.63 kpa wynika, że obowiązek przekazywania wzorów do CRD dotyczy jedynie podań. Niemniej jednak przyjrzyjmy się pozostałym przepisom i poddajmy je stosownej analizie.
Przede wszystkim zwróćmy uwagę na art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym2 . Stanowi on, że „w terminie do dnia 1 maja 2008 r. organy władzy publicznej umożliwią odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru”.
Jeśli więc nie ma przepisu prawa nakazującego składanie czegokolwiek w określonej formie lub według określonego wzoru, to nie ma wzoru w CRD. Zwracamy uwagę na spójnik „lub” w cytowanym przepisie – oznacza on bowiem, że wystarczy, iż spełniony będzie jeden z warunków (forma lub wzór), to odpowiedni formularz powinien pojawić się w CRD. A dlaczego w CRD?
Nie pozostawia tu wątpliwości § 3.1 rozporządzenia MSWiA w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej3 : „Wzór elektroniczny publikowany jest w centralnym repozytorium wzorów pism w formie dokumentów elektronicznych”. Podstawą prawną do wydania cytowanego rozporządzenia jest art. 58 ust. 3 ustawy o podpisie elektronicznym, który stanowi: „Minister właściwy do spraw informatyzacji, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki oraz ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, określi, w drodze rozporządzenia, warunki techniczne oraz warunki bezpieczeństwa udostępniania formularzy i wzorów, o których mowa w ust. 2, mając na uwadze zapewnienie szerokiej dostępności tych formularzy i wzorów przy zachowaniu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa”. Przeanalizujmy teraz, co wynika z treści cytowanego art. 58 ust. 2 i 3 ustawy o podpisie elektronicznym.
Z określeniem „według określonego wzoru” z kpa i ustawy o podpisie nie ma większych kłopotów, ponieważ nawet jeśli został w przepisach prawa ogłoszony wzór papierowy, to jest to niewątpliwie wzór. W praktyce: jeśli w ustawie o spadkach i darowiznach jest wzór formularza SD-3 (nie mylić z formularzem elektronicznym, który jest oprogramowaniem do tworzenia dokumentu na podstawie wzoru), to powinien on być także możliwy do pobrania w CRD.
Więcej problemów może przysporzyć wyrażenie „w określonej formie”. Co ustawodawca miał na myśli? Nawet pobieżne przejrzenie przepisów prawa, a także orzeczeń sądów, decyzji administracyjnych oraz literatury przedmiotu wskazuje bowiem, że zwrot „w formie pisemnej” (a także stosowane wymiennie „na piśmie”) oznacza w zdecydowanej większości kontekstów po prostu na papierze.
A oto przykłady:
Akceptacja
Rozporządzenie Ministra Finansów z 14 lipca 2005 r. w sprawie wystawiania oraz przesyłania faktur w formie elektronicznej4 . Tamże znajdujemy w § 3.3 : „Akceptacja może być wyrażona w formie pisemnej lub w formie elektronicznej. W przypadku akceptacji w formie elektronicznej przepisy § 4 stosuje się odpowiednio”.
Zgłoszenie
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 22 listopada 2002 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu wstrzymywania i wycofywania z obrotu produktów leczniczych i wyrobów medycznych5 : § 1.1: „Zgłoszenie podejrzenia, o którym mowa w ust. 1, (…) następuje w formie pisemnej na formularzu, którego wzór stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia”.
Zaświadczenie
Zaświadczenie potwierdzenia wykonania recyklingu na podstawie przepisów ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym6 . Objaśnienie 1 (do wzoru): „Zaświadczenie jest przekazywane w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu”.
Sprawozdanie
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie trybu przekazywania środków finansowych na wypłaty świadczeń rodzinnych oraz sposobu sporządzania sprawozdań rzeczowo-finansowych: § 4.1 „Gmina, od dnia 1 lipca 2005 r., składa wojewodzie, w formie pisemnej oraz w formie elektronicznej, w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po upływie każdego kwartału, sprawozdanie kwartalne (…)”.
Sprawa, podanie, ugoda
Kodeks postępowania administracyjnego
a) art.14:
„§ 1. Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej”.
b) art. 63:
„§ 3a. Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno…”
c) art. 117:
„Ugodę sporządza się w formie pisemnej (…)”.
d) art.268a:
„Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie (…)”.
Przykładów takich można podawać setki.
Biorąc je pod uwagę, nasuwa się pytanie: co może oznaczać wyrażenie „w określonej formie” z ustawy o podpisie elektronicznym?
1) Czy tylko wtedy ma się pojawić wzór elektroniczny, gdy przepis mówi o tym, że podanie lub wniosek ma się pojawić „w formie elektronicznej” (zob. powyższe przykłady – akceptacji, zaświadczenia, sprawozdania i podania)?
2) Czy także wtedy, gdy przepis mówi, że podanie lub wniosek ma się pojawić w „formie pisemnej” (zob. przykład – zgłoszenia).
Wszak w powyższym przykładzie – sprawozdania – przepis też określa formę. Co z tego że jest ona pisemna, ważne, że jest określona!
Nasuwa to kolejne pytanie: czy w CRD powinien się pojawić wzór elektroniczny formularza wstrzymywania i wycofywania z obrotu produktów leczniczych i wyrobów medycznych? Otóż według nas jak najbardziej tak. Ale nie dlatego, że została określona forma (pisemna), tylko dlatego, że został określony wzór. Wtedy jednak dochodzi jeszcze jeden problem: czy formularz wstrzymywania i wycofywania z obrotu produktów leczniczych jest wnioskiem lub podaniem, o którym mówi art. 58. 2 ustawy o podpisie elektronicznym? Bo jeśli nie jest ani wnioskiem, ani podaniem, to w CRD takiego wzoru nawet nie powinno być.
A czy wyżej wymieniony wzór SD-3 jest podaniem lub wnioskiem? Nie jest nim także na pewno ugoda z art. 117 kpa Nie jest nim także wydana decyzja, postanowienie, zaświadczenie.
Ponadto, nawet gdyby przepisy interpretowano tak, że wzór owej ugody mógł się pojawić w CRD, to i tak jest jeszcze jedna przeszkoda: przecież nie ma wzoru ugody, a została określona tylko forma pisemna.
Czy samo określenie formy w przepisach prawa (co z tego, że pisemna = papierowa) wystarcza, aby działał przepis mówiący, że należy tym, którzy mają podpis elektroniczny, udostępnić możliwość podpisania ugody również w postaci elektronicznej?
Jeśli jednak zgodzimy się że wszystko, co ma swoje wzory w przepisach prawa, nie tylko podania i wnioski – wszystko co ma określoną formę elektroniczną – ma mieć swoje wzory w CRD, to należy się także zgodzić z tym, że te wzory powinny być określone centralnie dla wszystkich przez podmioty, które wydały owe przepisy, a nie osobno przez każdy podmiot, który je stosuje.
W innym przypadku, tak jak to powiedziano już wyżej, będziemy mieli „centralny śmietnik”, a nie „centralne repozytorium”.
Niemniej jednak w przypadku przyjęcia koncepcji CRD rozszerzonej o inne rodzaje dokumentów aniżeli tylko „podania i wnioski”, konieczne wydaje się dokonanie stosownej zmiany prawa. Czy jest to konieczne?
Wydaje się, że tak. Otóż dane są przetwarzane w systemach informatycznych nie tylko „na wejściu”, w odniesieniu do wpływających podań, ale także (albo może nawet przede wszystkim) „na wyjściu”, czyli w odniesieniu do wydawanych decyzji, postanowień, zaświadczeń, itp. Zauważmy, że te „dokumenty wyjściowe” są bardzo często „dokumentami wejściowymi” dla innych systemów. Ponadto, dane zawarte właśnie w dokumentach wyjściowych są podstawą do wszelkiego rodzaju sprawozdań, prowadzonych rejestrów, etc., jak chociażby obligatoryjnego rejestru wydanych pozwoleń na budowę.
Reasumując: nie uda się stworzyć efektywnie działającego systemu stanowiącego fundament dla „elektronicznej administracji”, jeśli będziemy się zajmowali jedynie „danymi wejściowymi”, a zupełnie pominiemy „dane wyjściowe”. Z pewnością jest to problem wymagający dogłębnego przemyślenia i rozwiązania.
1 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2005 r. w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym (Dz. U. z 2005 r., Nr 200, poz.1651). Zobacz część II artykułu „Odblokować e-administrację!” >>> Więcej informacji na ten temat znajdą Państwo TUTAJ >>>
2 Ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U z 2001 r., Nr 130, poz.1450, z późn. zm.).
3 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie warunków udostępniania formularzy i wzorów dokumentów w postaci elektronicznej (Dz. U. z 2007 r., Nr 151, poz.1078).
4 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie wystawiania oraz przesyłania faktur w formie elektronicznej, a także przechowywania oraz udostępniania organowi podatkowemu lub organowi kontroli skarbowej tych faktur ( Dz. U. z 2005 r., Nr 133, poz. 1119 ).
5 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2002 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu wstrzymywania i wycofywania z obrotu produktów leczniczych i wyrobów medycznych. (Dz. U. z 2002 r., Nr 204, poz. 1729).
6 Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1495).