1. Propozycje dotyczące form organizacyjno-prawnych samorządowych jednostek sektora finansów publicznych
2. Propozycje dotyczące wydłużenia horyzontu czasowego planowania finansowego – wieloletnie planowanie finansowe
Na stronach internetowych Ministerstwa Finansów opublikowano 13 sierpnia 2008 ro-
ku kolejny projekt ustawy o finansach publicznych (dalej: projekt u.f.p.). Towarzyszy mu bardzo obszerny projekt ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, który przewiduje nowelizację prawie 60 obecnie obowiązujących ustaw (dalej: projekt ustawy wprowadzającej u.f.p.). W zamierzeniu są to propozycje, które mają zrealizować od dawna zapowiadaną reformę finansów publicznych. Warto się zatem przyjrzeć, jakie instrumenty finansowoprawne przewidziano dla systemu finansów samorządu terytorialnego. Przedmiotem niniejszego opracowania są przede wszystkim kwestie proponowanych form organizacyjno-prawnych samorządowych jednostek sektora finansów publicznych, wieloletniego planowania finansowego, procedury budżetowej, a także zmiany w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z bezzwrotnych źródeł europejskich.
Powyższe projekty ustaw nie odbiegają w podstawowych założeniach od projektów przedłożonych przez poprzedni rząd. Stanowią także kontynuację rozwiązań przyjętych w obecnie obowiązującej ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych1. Akty te proponują zmianę dotychczasowych zasad funkcjonowania finansów publicznych. Główym założeniem twórców projektu u.f.p. jest zapewnienie jawności i przejrzystości finansów publicznych. W uzasadnieniu podkreśla się, że przestrzeganie zasady jawności i przejrzystości stanowi warunek sine qua non uzdrowienia finansów publicznych. Projekty ustaw mają także służyć wykonaniu zobowiązań Polski wynikających z Programu Konwergencji oraz z Krajowego Programu Reform na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej.
Zasadniczymi celami projektu u.f.p. są: wzmocnienie oraz poprawa przejrzystości finansów publicznych, którą ma zapewnić przede wszystkim ograniczenie form organizacyjno-
-prawnych sektora finansów publicznych; wprowadzenie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa oraz Wieloletniej Prognozy Finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego jako dokumentów ukierunkowujących politykę finansową; wprowadzenie rozwiązań w zakresie budżetu zadaniowego; ustanowienie katalogu środków publicznych należności budżetowych; zaproponowanie nowych regulacji usprawniających oraz wzmacniających system audytu wewnętrznego; wzmocnienie norm ostrożnościowych w budżecie państwa oraz w budżetach jednostek samorządu terytorialnego; zmiany w zakresie gospodarowania środkami europejskimi i innymi środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych niepodlegającymi zwrotowi.
Z punktu widzenia systemu finansów samorządu terytorialnego bardzo istotne są proponowane zmiany dotyczące:
W zakresie zmian organizacyjnych w sektorze samorządowych finansów publicznych zaproponowano podmiotową konsolidację sektora, polegającą na likwidacji wszystkich gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, likwidacji samorządowych funduszy celowych i znacznym ograniczeniu liczby samorządowych zakładów budżetowych, a także na wprowadzeniu instytucji wydzielonego rachunku dochodów dla samorządowych jednostek budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Likwidacja form organizacyjno-prawnych, zgodnie z art. 4 projektu ustawy wprowadzającej u.f.p., powinna się zakończyć 31 grudnia 2009 roku. W projekcie tej ustawy określono zasady postępowania wobec składników majątkowych, należności i zobowiązań likwidowanych form organizacyjno¬ prawnych. W przypadku likwidacji gospodarstwa pomocniczego pozostałe po likwidacji składniki majątkowe, należności i zobowiązania przejmuje jednostka, przy której dotychczas gospodarstwo funkcjonowało (art. 6 ust. 5 projektu ustawy wprowadzającej u.f.p.). Gospodarstwo pomocnicze ma likwidować kierownik jednostki budżetowej po uzyskaniu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, lub zarządu powiatu i województwa, w zależności od szczebla jednostki samorządu terytorialnego.
W przypadku zakładów budżetowych proponuje się, aby likwidacji dokonał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 projektu ustawy wprowadzającej u.f.p.). Na podstawie protokołu zdawczo¬ odbiorczego mają zostać przejęte na rzecz budżetu tej jednostki środki pieniężne oraz należności i zobowiązania pozostałe po likwidacji. Przejęcia środków może dokonać także nowo utworzona jednostka organizacyjna – w zależności od tego, czy zadania publiczne dotychczas realizowane przez zakłady budżetowe będą wykonywane przy wykorzystaniu spółki prawa handlowego, innej jednostki organizacyjnej, czy też w formie jednostki budżetowej.
W odróżnieniu od państwowych zakładów budżetowych, które proponuje się likwidować w całości, w systemie finansów samorządowych zakłada się pozostawienie niektórych samorządowych zakładów budżetowych. Mianowicie, zgodnie z art. 13 projektu u.f.p., przewiduje się utrzymanie formy zakładu budżetowego w stosunku do jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych wykonujących zadania własne jednostek samorządu terytorialnego i prowadzących działalność w zakresie sześciu taksatywnie wymienionych dziedzin. Zasady gospodarki finansowej przewidziane dla tych zakładów budżetowych generalnie nie różnią się od obowiązujących według obecnej ustawy o finansach publicznych.
Od zaproponowanej likwidacji rachunku dochodów własnych przy państwowych jednostkach budżetowych projektodawca czyni również wyjątek w sektorze samorządowym. Jak już wyżej zasygnalizowałam, stworzono instytucję wydzielonego rachunku w samorządowych jednostkach budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie o systemie oświaty – dla gromadzenia dochodów określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten powinien w drodze uchwały określić w szczególności:
Z proponowanym z dniem 31 grudnia 2009 roku ograniczeniem liczby państwowych funduszy celowych wiążą są także zmiany organizacyjno-prawne samorządowego sektora finansów publicznych. Przychody samorządowych funduszy celowych zostaną bowiem włączone do odpowiednich budżetów samorządowych z jednoczesnym przejęciem zadań i pracowników przez administrację samorządową – środki Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych znajdą się w budżetach powiatów i województw samorządowych, natomiast środki Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym w powiatowych i wojewódzkich budżetach samorządowych. Z kolei środki Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ze szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego znajdą się odpowiednio w budżetach gmin, powiatów i województw samorządowych (art. 10 projektu ustawy wprowadzającej u.f.p.).
Projektowane zmiany nie są w pełni pozytywnie przyjmowane przez środowiska samorządowe. Do Ministerstwa Finansów już napływają propozycje zmierzające do rozszerzenia zakresu zadań, które mogą być realizowane w formie zakładu budżetowego. Powszechnej krytyce poddawany jest także zamiar likwidacji wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Należy podkreślić, że dotychczas funkcjonujące wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej mają osobowość prawną, a więc i własną administrację. Po włączeniu ich środków do budżetów województw samorządowych, a także ich pracowników do struktury organizacyjnej urzędu, koszty obsługi administracyjnej będą bardzo wysokie. Samorząd województwa nie będzie także mógł udzielać preferencyjnych kredytów. Będzie miał również ograniczoną możliwość wspierania inwestycji ekologicznych w przedsiębiorstwach komercyjnych.
Reforma organizacji systemu finansów publicznych zakłada do 30 czerwca 2009 roku likwidację rachunków funduszy motywacyjnych. Do 1 stycznia 2011 roku przewiduje się natomiast przekształcenie niektórych agencji w nową formę organizacyjno-prawną do wykonywania kluczowych zadań państwa, mianowicie agencję wykonawczą. Regulację prawną dotyczącą funkcjonowania agencji wykonawczych w projekcie u.f.p. wzorowano na rozwiązaniach przewidzianych w przepisach rozporządzenia Rady Unii Europejskiej. Zagadnienia te wykraczają jednak poza ramy niniejszego opracowania.
W zakresie zmian organizacyjno-prawnych mieści się także dostosowanie systemu sprawo-
zdawczości przez wszystkie jednostki sektora finansów publicznych, a więc i samorządowe, do jednolitego układu dla celów statystyki, zgodnie z zasadami ESA’95.
Projekt u.f.p. zakłada stworzenie w jednostkach samorządu terytorialnego instrumentu wieloletniego planu finansowego. Ma on mieć postać wyodrębnionej z planowania budżetowego wieloletniej prognozy finansowej (WPF), przyjmowanej w drodze uchwały organu stanowiącego, odrębnej od uchwały budżetowej. W ten sposób wprowadza się instrument wieloletniego planowania finansowego w sektorze samorządowym.
Proponowane regulacje przewidują wydłużenie horyzontu czasowego planowania rzeczowego. Prognoza będzie bowiem sporządzana na minimalnie 4-letni okres, tj. na rok budżetowy i na 3 kolejne lata. Minimalny okres sporządzania prognozy będzie podlegał obowiązkowemu wydłużeniu na okres, na jaki przewiduje się limity wydatków wieloletnich. Przyjmuje się, że będzie to prognoza krocząca, czyli uzupełniana (przedłużana) na kolejny rok budżetowy. Za każdym razem ma obejmować rok budżetowy i co najmniej 3 kolejne lata.
W uchwale organ stanowiący będzie prognozował m.in.: dochody budżetu w podziale na dochody i wydatki bieżące (w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia) oraz dochody i wydatki majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku; wynik budżetu; przychody i rozchody budżetu, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz długu planowanego do zaciągnięcia. Uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej będzie zawierała także inne elementy, które dotychczas stanowiły treść uchwały budżetowej (np. limity wydatków i zobowiązań na przedsięwzięcia czy upoważnienie dla zarządu jednostki do zaciągania zobowiązań, które będą realizowane w okresie dłuższym niż rok budżetowy, których płatności przypadną w latach następnych) bądź były zawarte w załącznikach do tej uchwały (prognoza kwoty długu). W tym ostatnim przypadku jest to zrozumiałe, gdyż sporządza się ją na okres, na który zaciągnięto lub planuje się zaciągnąć zobowiązania.
Tryb opracowywania i uchwalania wieloletniej prognozy finansowej przewidziany jest według tych samych zasad, według których dotychczas realizowana jest procedura dotycząca opracowywania i uchwalania budżetu. Oznacza to wyłączność organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w opracowaniu prognozy i organu stanowiącego w jej uchwaleniu. Zachowana zostaje kompetencja nadzorcza regionalnej izby obrachunkowej wobec projektu prognozy i jej zmian.
Projekt uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej organ wykonawczy powinien przedłożyć organowi stanowiącemu razem z projektem uchwały budżetowej. Pierwszą wieloletnią prognozę finansową organy stanowiące są zobowiązane podjąć najpóźniej do dnia uchwalenia budżetu na 2010 rok, a więc nie później niż do 31 stycznia 2010 roku. Oceniając generalnie pozytywnie wprowadzenie odrębnego planowania wieloletniego, należy jednak zwrócić uwagę na brak jednoznacznych relacji pomiędzy planowaniem w dłuższym horyzoncie czasowym a budżetem jednostki. Sformułowania, którymi posłużono się w treści art. 194 i art. 195 ust. 1 projektu u.f.p., nie są precyzyjne. Wartości przyjęte w prognozie finansowej i w budżecie JST powinny być zgodne. Zmian w tym zakresie dokonuje niezwłocznie właściwy organ. Prognoza powinna być także realistyczna. A zatem, zgodnie z uzasadnieniem projektu u.f.p., powinna uwzględniać zdarzenia, które mają lub mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową w perspektywie czasu wykraczającej poza bieżący rok budżetowy. Terminy „niezwłocznie” i „realistycznie” są jednak terminami niedookreślonymi. Ocena tej niezwłoczności oraz realistyczności dla każdego roku budżetowego może być zatem przedmiotem sporów interpretacyjnych pomiędzy organami stanowiącym i wykonawczym, a także pomiędzy regionalną izbą obrachunkową i jednostką samorządu terytorialnego. Warto się także zastanowić, czy małe gminy, w których nie są realizowane znaczące projekty inwestycyjne, powinny być objęte obowiązkiem stałej aktualizacji wieloletniej prognozy finansowej.
1Dz.U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.
Część II artykułu jest dostępna TUTAJ>>>
Artykuł pochodzi z czasopisma „Samorząd Terytorialny”>>>