Zaciągnięcie pożyczki lub kredytu w przypadku samorządu terytorialnego jest ciągiem następujących po sobie działań prawnych finalizowanych zawieraną umową. Podmiotami poszczególnych czynności prawnych jest:
Znaczenie prognozy kwoty długu
Uchwale budżetowej towarzyszy prognoza kwoty długu danej JST, która określa wysokości długu JST w latach następnych i wysokości obciążeń budżetu z tytułu spłaty rat i odsetek. Prognoza musi uwzględniać limity zadłużenia JST określone w art. 169 i art. 170 ustawy o finansach publicznych. Prognozę opiniuje regionalna izba obrachunkowa pod kątem dochowania ww. limitów. Niewnoszenie uwag do tej prognozy daje możliwość przystąpienia do kolejnych czynności procedury zaciągania pożyczki lub kredytu długoterminowego.
Opiniowanie zdolności spłaty pożyczki (kredytu)
W myśl art. 83 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych zaciągnięcie każdej pożyczki długoterminowej (kredytu długoterminowego), jak i pożyczki krótkoterminowej (kredytu krótkoterminowego) musi być poprzedzone wystąpieniem przez organ wykonawczy do regionalnej izby obrachunkowej o zaopiniowanie zdolności spłaty tej pożyczki (kredytu). Przepis ust. 2 art. 83 zobowiązuje organ wykonawczy JST do występowania do izby o taką opinię, a w przypadku jej uzyskania – przepis ust. 3 art. 83 zobowiązuje do przekazywania tej opinii podmiotowi, który udziela pożyczkę lub kredyt.
Dla wydania opinii odnośnie zdolności spłaty pożyczki długoterminowej przede wszystkim konieczne jest dysponowanie dodatkowymi informacjami o aktualnym zadłużeniu JST, o udzielonych poręczeniach i gwarancjach oraz o latach i kwotach spłacanych rat z tytułu opiniowanej pożyczki (kredytu) i wysokości odsetek. Te informacje powinny korespondować w materiałach dotyczących prognozy kwoty długu – opiniowanej uprzednio w trybie art. 172 ustawy o finansach publicznych. Jeśli chodzi o opiniowanie zdolności spłaty pożyczki krótkoterminowej (kredytu krótkoterminowego), to, oprócz danych o zadłużeniu JST, konieczne jest udostępnienie izbie informacji dotyczącej przedmiotowej pożyczki oraz informacji dotyczącej zakładanych źródeł, z których zobowiązania zostaną spłacone. Pomocny jest również zaktualizowany harmonogram wykonania dochodów i wydatków budżetu opracowywany obowiązkowo w JST spełniających przesłanki z art. 186 ust. 5 i 6 ustawy o finansach publicznych.
Uchwała o zaciągnięciu pożyczki długoterminowej (kredytu długoterminowego)
Pożyczki i kredyty krótkoterminowe organ wykonawczy JST zaciąga na podstawie upoważnienia ogólnego z uchwały budżetowej, po uzyskaniu opinii izby obrachunkowej z art. 83 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Możliwość bezpośredniego zaciągnięcia kredytu krótkoterminowego na podstawie upoważnienia z uchwały budżetowej potwierdza przepis art. 195 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.
W przypadku pożyczki długoterminowej (kredytu długoterminowego) jej zaciągnięcie przez organ wykonawczy musi uzyskać odrębną akceptację w formie uchwały organu stanowiącego JST. Uchwała podejmowana jest (odpowiednio) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit c.\ ustawy z dnia 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym, art. 12 pkt 8 lit c.\ ustawy z dnia 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 18 pkt 19 lit. c.\ ustawy z dnia 5.6. 1998 r. o samorządzie województwa.
Jak pokazuje praktyka, uchwała rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa podjęta w sprawie wyrażenia zgody na zaciągnięcie pożyczki długoterminowej (kredytu długoterminowego) nie wyraża bynajmniej kompletnych elementów istotnych przyszłej umowy o pożyczkę (kredyt). Określa się w niej kwotę pożyczki (kredytu) i wysokość kwot rat i zasady naliczania odsetek obciążających budżety lat następnych. Zawiera się w niej wyłącznie elementy decydujące dla planowania budżetów lat następnych. Należy dodatkowo zaznaczyć, że uchwała dotycząca zaciągnięcia pożyczki długoterminowej na warunkach preferencyjnych określa również pożyczkodawcę. Natomiast w uchwale dotyczącej zaciągnięcia kredytu długoterminowego nie określa się kredytodawcy, ale zawiera informację, że kredyt zostanie zaciągnięty z bankiem wybranym w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, że w stanie prawnym obowiązującym do końca 2005 r. – według art. 124 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych –organ wykonawczy JST poprzez zapisy uchwały „o upoważnieniu do zaciągania długu” uzyskiwał bezpośrednie upoważnienia do zaciągania kredytu długoterminowego lub pożyczki długoterminowej – planowanych w przychodach budżetu. Obecna ustawa o finansach publicznych odchodzi więc od tamtych rozwiązań i przywraca konstrukcję wydawanej po uchwale budżetowej – uchwały w sprawie zaciągnięcia pożyczki (kredytu) długoterminowej.
Akceptacja projektu i podpisanie umowy
Dysponując opinią izby obrachunkowej o zdolności spłaty pożyczki lub kredytu, a w przypadku pożyczek i kredytów długoterminowych – dodatkową uchwałą organu stanowiącego JST o zgodzie na zaciągnięcie pożyczki długoterminowej (kredytu długoterminowego), organ wykonawczy negocjuje i ustala z pożyczkodawcą (kredytodawcą) treści prawne przyszłej umowy o pożyczkę (kredyt).
Dokonanie właściwych czynności prawnych w zakresie zaciągnięcia zobowiązań wymaga ustalenia osób dla reprezentacji danej JST. Zasady reprezentacji JST w zakresie zaciągnięcia pożyczki i kredytu regulują przepisy art. 194 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nim zarząd powiatu i zarząd województwa podejmuje uchwałę wskazującą dwóch członków zarządu wyznaczonych do podpisania umowy o pożyczkę lub umowy o kredyt. W przypadku samorządów gminnych zaciągnięcie każdej pożyczki lub kredytu dokonuje bezpośrednio wójt (burmistrz, albo prezydent miasta).
Kontrasygnata skarbnika JST (Głównego Księgowego budżetu JST)
Ważność czynności prawnych w zakresie zaciągnięcia pożyczki i kredytu uzależniona jest od ich akceptacji przez skarbnika JST – wyrażanej w formie kontrasygnaty na dokumencie umowy. Brak takiej kontrasygnaty na dokumencie umowę nie tyle czyni ją „nieważną”, ile „bezskuteczną”. Skarbnik JST może bowiem kontrasygnować umowę w każdym czasie, co uzupełnia jej braki prawne. Kontrasygnatę skarbnika JST dla zaciąganych zobowiązań przewidują także przepisy trzech ustaw samorządowych – odpowiednio: art. 46 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 46 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowymu oraz art. 57 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie województwa.
Przesłanki, którymi kieruje się skarbnik w zakresie udzielania lub odmowy udzielenia kontrasygnaty, nie zostały bezpośrednio przewidziane w prawie. Zasadnym natomiast będzie posługiwanie się tutaj przepisem art. 45 ust. 3 w związku z ust. 7 ustawy o finansach publicznych, który podpisowi skarbnika nadaje określone znaczenie prawne. W ślad za tym przepisem, podpis (kontrasygnata) na umowie o pożyczkę lub kredyt powinien oznaczać, że skarbnik:
Odmowa kontrasygnaty może być zakwestionowana odpowiednio przez marszałka województwa, starostę powiatowego, albo wójta (burmistrza, prezydenta). Jak to przewidziano w art. 194 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, skarbnik, który odmówił kontrasygnaty, zobowiązany jest jej dokonać po przedstawieniu mu pisemnego polecenia przez ww. zwierzchników służbowych. Nie dokonuje jednak poleconej w ten sposób kontrasygnaty, gdyby w jego opinii umowa prowadziła do przestępstwa lub wykroczenia. Po udzieleniu kontrasygnaty umowa jest już skuteczna. W przypadku wskazanego powyżej wydania polecenia dokonania kontrasygnaty, skarbnik zobowiązany jest powiadomić o tym fakcie organ stanowiący JST oraz właściwą regionalną izbę obrachunkową. W związku z powiadomieniem regionalna izba obrachunkowa ocenia zasadność odmowy kontrasygnaty na podstawie art. 13 pkt 9 ustawy z dnia 7.10. 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577; z późn. zm.). Ocena zachowania skarbnika przez organ fachowy ma przede wszystkim znaczenie z punktu widzenia ogólnych funkcji kontrolnych organu stanowiącego nad organem wykonawczym, a także ma znaczenie w przypadku, gdyby przewodniczący zarządu powiatu, zarządu województwa albo wójt (burmistrz, prezydent miasta) wystąpił do organu stanowiącego o odwołanie skarbnika z pełnionej funkcji.
Wojciech Lachiewicz,
członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie
Artykuł został dostarczony przez Partnera Publiczni.pl PortalRB.pl