1. Niezależnie od wzrostu gospodarczego, zmniejszania się zjawiska bezrobocia, poprawy sytuacji dochodowej społeczeństwa, zawsze jego część, z różnych zresztą przyczyn, pozostaje w sferze ubóstwa. Dlatego też niezbędne są stosowne działania państwa i jednostek samorządowych (zwłaszcza gmin) zmierzające do udzielenia osobom znajdującym się w potrzebie odpowiednio ukierunkowanej pomocy.
Jak to bowiem precyzuje ustawodawca w art. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DzU nr 64, poz. 593 z późn. zm.), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jednak pomoc społeczna ma przede wszystkim wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Oczywiście celem długofalowym udzielania pomocy społecznej jest podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.
2. Biorąc pod uwagę skalę i zakres udzielanej pomocy społecznej, nieuniknione są sytuacje, kiedy w trakcie pobierania świadczenia z pomocy społecznej ulegnie zmianie stan prawny lub faktyczny dotyczący świadczeniobiorców albo też ujawnione zostaną fakty, że świadczeniobiorca wprowadził w błąd organ administracji co do swojej sytuacji dochodowej lub też nie poinformował o jej zmianie w trakcie pobierania świadczenia.
Zarówno na gruncie poprzedniej ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: DzU z 1998 r. nr 64, poz. 414 z późn. zm.), jak i obecnie obowiązującej ustawy z 12 marca 2004 roku ustawodawca stara się uwzględniać takie sytuacje i im przeciwdziałać.
Chociaż prawodawca na gruncie ustawy o pomocy społecznej tworzy mechanizmy zabezpieczające przed pobieraniem świadczeń z zakresu pomocy społecznej przez osoby do niej nieuprawnione, nadużywające lub marnotrawiące ją oraz wprowadzające w błąd organy takiej pomocy udzielające, to jednocześnie zdając sobie sprawę ze złożoności materii tej sfery życia społecznego, którą reguluje pomoc społeczna, stara się zachować stosowne proporcje w przeciwdziałaniu nadużyciom w zakresie pomocy społecznej i w przypadku ich ujawnienia regulacje ustawy zmierzają wyłącznie do „restytucji stanu zgodnego z prawem”, a nie do wprowadzenia dodatkowych sankcji czy wręcz restrykcji wobec osoby, która takiego nadużycia dokonała.
Podstawowym przepisem obowiązującej ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej odnoszącym się do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie społeczne jest ust. 5 art. 106. Zgodnie z nim „decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 cyt. ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody”. Regulacja ta jest zbliżona do wcześniej obowiązującego art. 43 ust. 2a poprzedniej ustawy z 29 listopada 1990 roku , ale nie jest z nim tożsama.
Z przepisu tego można dekodować dwie normy prawne, z których jedna wiąże przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji na korzyść strony, a druga odnosi te przesłanki do zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony. W związku z tym różne są także skutki decyzji wydanej w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Gdy decyzja taka stanie się ostateczna, w przypadku jej zmiany lub uchylenia na niekorzyść strony wywiera ona skutek w postaci odmiennego ukształtowania lub odebrania dotychczasowych uprawnień, a więc weryfikacji lub odebrania praw dobrze nabytych. Natomiast w przypadku zmiany lub uchylenia decyzji na korzyść strony, decyzja ostateczna staje się nowym, samodzielnym źródłem uprawnień z niej wynikających o charakterze praw nabytych.
Mówiąc o prawach nabytych „z decyzji można je utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów, jak również jako korzyści trzeba traktować określenie obowiązków jednostki co do ich rodzaju, charakteru i wielkości” .
3. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a. jest zatem niewątpliwie odstępstwem od zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. I chociaż każda z tych zasad ma odmienny charakter i pełni inne funkcje, to pozostają one w ścisłym związku. O ile zasada ochrony praw dobrze nabytych ma wymiar materialnoprawny, o tyle zasada trwałości decyzji ostatecznych ma wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi materialnoprawny skutek w postaci cofnięcia nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Niczym nieuzasadnione jest oczekiwanie, że raz ukształtowane prawa i obowiązki nigdy nie ulegną zmianie. Zasada ochrony praw dobrze nabytych, jako jeden z istotnych filarów współczesnej koncepcji państwa prawa , nie jest bowiem zasadą wszechogarniającą i bezwzględną . Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje jedynie arbitralnego znoszenia lub ograniczania nabytych praw podmiotowych . „Raz nabyte prawo, i to prawo «dobrze» nabyte, tj. ustalone w drodze prawidłowego aktu stanowienia prawa lub aktu stosowania prawa, powinno być stabilne, a możliwości jego odjęcia (a jak twierdzą niektórzy – również możliwości jego modyfikacji), jeżeli mogą w ogóle istnieć, powinny być ściśle określone przez ustawę” . Podstawowe przypadki dopuszczające ograniczenie zasady ochrony praw dobrze nabytych określa kodeks postępowania administracyjnego m.in. w art. 155 k.p.a., dającym możliwość uchylenia lub zmiany prawidłowej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą strony czy też w art. 163 k.p.a., stanowiącym, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach, jeśli przewidują to przepisy szczególne . A zatem, w art. 163 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość wzruszania decyzji statuujących prawa nabyte stron w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak sam art. 163 k.p.a. nie może stanowić jedynej (samodzielnej) podstawy prawnej do zmiany lub uchylenia decyzji , gdyż jest on wyłącznie normą odsyłającą – będą ją stanowić przepisy odrębnych ustaw. Owe „przepisy odrębne, do których odsyła się w art. 163, zawierają unormowania prawne z reguły charakteryzujące się następującymi cechami: a) właściwy do wzruszenia decyzji jest organ, który ją wydał; b) wzruszenie decyzji nie zawsze będzie obligatoryjne, częściej pozostaje zależne od uznania organu administracyjnego; c) wzruszenie decyzji nie wymaga zgody strony; d) decyzja podlegająca wzruszeniu nie jest dotknięta wadliwością, może być natomiast wadliwie wykonywana przez stronę” .
4. W konsekwencji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter przepisu lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dopuszcza on przełamanie zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych poprzez uchylenie lub zmianę decyzji na innych zasadach niż określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Trzeba przy tym podkreślić, że zmiana lub uchylenie decyzji na niekorzyść, jak i na korzyść strony nie wymaga jej zgody – co jest jedną z cech tego typu unormowań regulujących pozakodeksowy tryb wzruszania decyzji.
Z brzmienia ust. 5 art. 106 ustawy o pomocy społecznej (podobnie zresztą jak i z art. 163 k.p.a.) nie wynika jednoznacznie, czy zmiana lub uchylenie może nastąpić tylko w stosunku do decyzji ostatecznych, czy również w stosunku do decyzji nieostatecznych. Mając na uwadze, że odesłanie z art. 163 k.p.a odnosi się do decyzji, na mocy których strona nabyła prawo, to należy stwierdzić, że nabycie jakiegokolwiek prawa może nastąpić wyłącznie na mocy decyzji ostatecznej . Ponadto, weryfikacja decyzji na podstawie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 cyt. wyżej ustawy następuje w trybie nadzwyczajnym, a więc skorzystanie z tego trybu w stosunku do decyzji nieostatecznych, także tych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, byłoby konkurencyjne w stosunku do postępowania odwoławczego i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) . Istotna wątpliwość wiąże się tu bowiem z uznaniem, czy na podstawie decyzji nieostatecznej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jej adresat nabywa określone w niej prawa w ujęciu materialnym czy też prawa te nabywa dopiero wtedy, gdy decyzja uzyskuje walor ostateczności, a rygor natychmiastowej wykonalności pozwala jedynie na jej „warunkowe”, wcześniejsze wykonywanie w aspekcie formalnym. Za drugim ujęciem zagadnienia przemawia okoliczność, że rygor natychmiastowej wykonalności wygasa z dniem wydania przez organ odwoławczy decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję opatrzoną takim rygorem albo uchylającej samo nadanie rygoru. A zatem, z takiej decyzji nieostatecznej nie nabywa się praw w ujęciu materialnym, a tylko te, jako chronione zasadą praw dobrze nabytych, cieszą się przymiotem stabilności w czasie i można je zmienić lub odebrać w trybie nadzwyczajnym w przypadkach prawem przewidzianych. Natomiast „korzystanie” z uprawnień wynikających z decyzji nieostatecznych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, może być zmienione bądź przerwane w wyniku postępowania odwoławczego w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Ponieważ „procesowe” dopuszczenie do wykonywanie takiej decyzji nieostatecznej nie korzysta jeszcze ze szczególnej ochrony, jaka przysługuje prawom dobrze nabytym, to organ administracji dokonuje merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w jej całokształcie. Natomiast w przypadku przełamania zasady praw dobrze nabytych w trybie nadzwyczajnym bada się wystąpienie ściśle określonych prawem przesłanek umożliwiających zmianę lub odebranie nabytych praw. Niewątpliwie byłoby jednak pożądane, aby wskazane wyżej wątpliwości ustawodawca przy najbliższej nowelizacji ustawy jednoznacznie przesądził w obowiązującym tekście normatywnym.
5. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: „zmienia” i „uchyla” decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny . Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera). Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter owej decyzji może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Ten konstytutywny charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 cyt. ustawy wynika również z samego trybu, w jakim jest ona wydawana. Otóż na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron następuje w trybie nadzwyczajnym, np. na podstawie art. 155 czy art. 161 k.p.a., poprzez wydanie decyzji właśnie o charakterze konstytutywnym. Stąd też, konsekwentnie, decyzja wydawana na podstawie art. 163 w związku z art. 106 ust. 5 cyt. ustawy, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej.
Stwierdzenie przez organ administracji ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Brakuje więc jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać ową decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego czy też pobrania nienależnego świadczenia – z czym, niestety, można się nader często spotkać w orzecznictwie organów administracji. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiążą wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Mając na uwadze brzmienie art. 14 powołanej ustawy, na podstawie którego w sprawach nieuregulowanych przez ustawę odpowiednie zastosowanie w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, możliwość uchylenia decyzji z mocą wsteczną istnieje tylko w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego – stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.). Wówczas jednak w każdym takim przypadku należałoby wszcząć odpowiednie postępowanie i wykazać, że występują przesłanki z art. 156 k.p.a.
Brakuje także innych powodów, które miałyby uzasadniać wzruszenie decyzji ostatecznej (jej zmianę lub uchylenie), na mocy której strona nabyła prawo do otrzymania pomocy społecznej w określonej formie, z mocą wsteczną. W szczególności, wbrew prezentowanemu często w orzecznictwie administracyjnym poglądowi, nie jest to potrzebne dla nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Są to bowiem dwa odrębne zakresy działania organów administracji, a co więcej, to właśnie stwierdzenie pobierania świadczenia nienależnego jest przesłanką zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Natomiast sama zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie pozostaje w żadnym związku z możliwością nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
6. Wewnętrzna redakcja przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może budzić kontrowersje. Analizując przesłanki wydania decyzji na podstawie tego przepisu, widzimy, że ustawodawca wyodrębnia dwie ich grupy. Do pierwszej, której istnienie niewątpliwie powoduje obligatoryjną zmianę lub uchylenie decyzji, należą: zmiana przepisów prawa, zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz pobranie nienależnego świadczenia . Użyte przez ustawodawcą sformułowanie: „zmienia się lub uchyla” nie budzi wątpliwości, że mamy tu do czynienia z nałożonym na organ administracji obowiązkiem, aby w przypadku zaistnienia tych przesłanek dokonana została zmiana lub uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła określone w niej prawa. Postanowienie odnoszące się do drugiej grupy przesłanek, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, może natomiast budzić pewne kontrowersje . Użyte tu sformułowanie: „można zmienić lub uchylić” wydaje się sugerować, że mamy do czynienia z ewentualnością w wyborze przez organ administracji określonych skutków, a więc w konsekwencji, iż postanowienie to wprowadza uznanie administracyjne. Tym samym stwierdzenie przez organ administracji wskazanych w przepisie przesłanek prowadziłoby jedynie do fakultatywnej zmiany lub uchylenia decyzji pierwotnej. Takie rozumowanie, oparte na pobieżnej, językowej analizie, jest jednak błędne. Ustawodawca wprowadzając do tekstu normatywnego konstrukcję uznania administracyjnego, posługuje się najczęściej słowem „może”, które właśnie wskazuje na przyznanie organowi administracji prawa do wyboru pomiędzy różnymi równoprawnymi ewentualnościami. Natomiast w analizowanym tekście prawodawca użył słowa „można”, które w połączeniu z następującymi po nim bezokolicznikami wskazuje na brak przeszkód, na dopuszczalność realizacji treści zawartych w tych bezokolicznikach. Nie mamy tu zatem do czynienia z ewentualnością działania, z możliwością równoprawnego wyboru (jak przy uznaniu administracyjnym), lecz z działaniem przez prawo dopuszczalnym, prawnie akceptowanym, które „można” – należy, trzeba podjąć, w sensie zezwolenia na odstępstwo od reguły odmiennie kształtującej dane zagadnienie. W konsekwencji zwrot: „można zmienić lub uchylić” nie wprowadza instytucji uznania administracyjnego, lecz uprawnienie dla organu administracji do działania we wskazanym zakresie przy spełnieniu określonych w przepisie przesłanek. A zatem, w tym zakresie brzmienie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest w sposób istotny odmienne od brzmienia art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 roku, gdzie właściwy organ mógł zmienić lub uchylić decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których była mowa w ust. 4 i 5 art. 43 oraz w art. 6 i art. 34 ust. 4a. Przepis ten wprowadzał typową konstrukcję uznania administracyjnego . Otwarta pozostaje kwestia, w jakim stopniu zmiana obecnej regulacji normatywnej w porównaniu z poprzednio obowiązującą jest skutkiem przemyślanego działania racjonalnego ustawodawcy, a w jakim skutkiem przypadkowej redakcji przepisu.
Mimo zatem wyodrębnienia w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dwóch grup przesłanek, to nie występuje zróżnicowanie skutków, jakie one ze sobą niosą – inaczej niż miało to miejsce w poprzednio obowiązującej ustawie. Wynika to nie tylko z pogłębionej językowej analizy treści przepisu, ale także z wykładni systemowej. Istotną rolę odgrywa tu bowiem kontekst wprowadzenia analizowanego przepisu. Jak już wyżej wskazałem, uchylenie decyzji, na mocy której jej adresat nabył określone uprawnienia, a więc przełamanie zasady ochrony praw dobrze nabytych może nastąpić w ściśle określonych przez kodeks postępowania administracyjnego przypadkach (w odniesieniu do niewadliwych decyzji ostatecznych są to art. 155 i art. 161 k.p.a.) lub na podstawie odesłania zawartego w art. 163 k.p.a. – w innych przepisach szczególnych. A zatem, zawarty w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zwrot „można zmienić lub uchylić” jest upoważnieniem dla organu administracji do przełamania zasady ochrony praw dobrze nabytych i zgodą prawodawcy na „naruszenie” praw nabytych adresata decyzji – w sytuacji ziszczenia się wskazanych w tym przepisie okoliczności. Istotny jest tu zatem kontekst zezwolenia na odstępstwo od zasady ochrony praw dobrze nabytych. Dlatego zamieszczony w przepisie zwrot „można” oznacza dopuszczalność przełamania we wskazanych przypadkach ww. zasady. Organ administracji nie ma zatem swobody w wyborze skutków decyzji dopuszczalnych ustawą.
Za taką interpretacją przemawia także charakter przesłanek. Wśród przesłanek związanych ze zwrotem „można uchylić lub zmienić” ustawodawca wskazał na marnotrawienie przyznanych świadczeń, celowe ich niszczenie lub korzystanie w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź też marnotrawienie własnych zasobów finansowych, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym itd. (art. 11 cyt. ustawy) , stwierdzenie dysproporcji między udoku-mentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny (art. 12 cyt. ustawy) oraz odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i o stanie majątkowym (art. 107 ust. 5 cyt. ustawy) . Powołane w drugiej części art. 106 ust. 5 cyt. ustawy przesłanki odnoszą się w zasadzie do szeroko rozumianych nieprawidłowości związanych z ich uzyskaniem oraz z korzystaniem ze świadczeń z pomocy społecznej, a także brakiem współdziałania osób objętych pomocą w rozwiązywaniu ich sytuacji życiowej.
Gdyby nawet przyjąć, że w drugiej części tego przepisu organom administracji przyznano wybór spośród równowartościowych prawnie rozwiązań (tj. że ustawodawca wprowadził tu instytucję uznania administracyjnego), to tym samym dopuszczalna prawnie byłaby sytuacja niereagowania i tolerowania przez organ administracji przypadków, w których osoba marnotrawi świadczenia z pomocy społecznej, nie współpracuje z właściwymi instytucjami nad rozwiązaniem swojej sytuacji życiowej czy też odmawia ujawnienia swoich dochodów lub stanu majątkowego. A zatem, osoba taka mogłaby nadal korzystać z przyznanego wcześniej świadczenia w sytuacji, kiedy istnieją okoliczności uzasadniające odmowę przyznania jej innego (nowego) świadczenia, np. ze względu na odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym.
Katalog przesłanek zamieszczony w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter zamknięty. Zaistnienie którejkolwiek z nich umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego, zmierzającego do zmiany bądź uchylenia decyzji.
Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że użyty w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zwrot „można” oznacza nie tylko pozwolenie dla organu administracji naruszenia zasady ochrony praw dobrze nabytych, lecz i obowiązek podjęcia działań zmierzających do uchylenia lub zmiany przyznanego świadczenia w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
7. Zgodnie z ogólnymi zasadami prowadzenia postępowania, stan faktyczny i prawny sprawy organ administracji powinien oceniać na dzień wydania decyzji . Biorąc pod uwagę rodzaje przesłanek wskazanych przez ustawodawcę w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, część z nich będzie trwała w czasie (np. zmiana przepisów prawa, zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobranie nienależnego świadczenia – i musi istnieć w dacie wydania decyzji), inne mają charakter jednorazowy, choć ich skutki będą rozciągnięte w czasie (np. odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym – jako przesłanka zastosowania przepisu ma miejsce w określonym czasie i miejscu oraz wystarczy, by raz miała miejsce, ale ów „stan odmowy” będzie trwał, chyba że zostanie on „przerwany” poprzez złożenie stosownego oświadczenia). Przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji muszą pozostawać w związku faktycznym i czasowym z daną sprawą administracyjną zakończoną wydaniem decyzji. Nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków w postaci zmiany lub uchylenia decyzji wydanej wskutek później wszczętego i przeprowadzonego postępowania ani też uchylenia lub zmiany wcześniej wydanych decyzji, które zostały już wykonane.
Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest postępowaniem w nowej sprawie . Nie jest to zatem kontynuowanie, wracanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to całkiem nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 cyt. ustawy. W prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym najpierw powinno być badane, czy została spełniona któraś z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie, jaki wpływ mają dokonane ustalenia na ostateczną decyzję przyznającą świadczenia z zakresu pomocy społecznej, tj. czy należy ją uchylić w całości, czy tylko zmienić.
W przedmiocie zmiany bądź uchylenia decyzji postępowanie administracyjne wszczynane jest z urzędu, na zasadach określonych w art. 61 k.p.a. Nawet jeżeli sama strona informuje organ o zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, to nie jest to jednoznaczne ze złożeniem przez nią wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji. Składając taką informację, strona wypełnia wyłącznie swój obowiązek wynikający z art. 109 ustawy o pomocy społecznej. To organ administracji otrzymawszy od podopiecznego stosowną informację dokonuje jej oceny i jeśli stwierdzi, że nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej, która wymaga zmiany lub uchylenia decyzji , wszczyna postępowanie administracyjne z urzędu. Sama informacja dotycząca prawnie doniosłych przesłanek do zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może także pochodzić z innych źródeł: od policji, kuratora, sąsiadów, z własnych ustaleń organu (np. wywiadu środowiskowego) itp.
W konsekwencji zastosowanie będzie miał art. 61 § 4 k.p.a., nakazujący zawiadomić strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nakaz poinformowania strony o wszczęciu postępowania administracyjnego wynika także z zasady zawartej w art. 10 k.p.a. – zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Strona powinna mieć zapewnioną możliwość zapoznania i ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania zaistniałaby konieczność przeprowadzenia czynności procesowych, strona powinna być poinformowana o terminie i miejscu ich przeprowadzenia, co najmniej na siedem dni przed przeprowadzeniem takiej czynności (art. 79 k.p.a.). W niektórych przypadkach pożądane będzie sporządzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego (np. zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej), lecz w stosunku do innych przesłanek (np. odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i o stanie majątkowym) przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego nie będzie konieczne. Zaniedbania organu pierwszej instancji w tym zakresie skutkują tym, że podjęte rozstrzygnięcie będzie dotknięte wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym decyzja taka nie będzie mogła być utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, a w przypadku takiej decyzji ostatecznej spełniona będzie przesłanka do wznowienia postępowania.
8. Ustawodawca dość ogólnikowo mówi o zmianie lub uchyleniu decyzji administracyjnej, nie precyzując, jaki organ jest właściwy do prowadzenia i orzekania w tym zakresie . Biorąc pod uwagę, że mamy tu do czynienia z weryfikacją decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, możemy mieć do czynienia z orzekaniem przez ten organ, który wydał daną decyzję (samoweryfikacja), bądź też przez organ wyższego stopnia (nadzór) . Przede wszystkim jednak należy stwierdzić, że zarówno zmiana, jak i uchylenie decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 163 k.p.a. ma charakter jurysdykcyjny. Nie budzi wątpliwości, że zmiana decyzji „jest w istocie takim samym działaniem jurysdykcyjnym, jak wydanie decyzji w danej sprawie po raz pierwszy” . A zatem, organ administracji korzystając z kompetencji do zmiany decyzji powinien zadbać „o zachowanie zasady prawdy obiektywnej i być świadomy tego, że ponownie stosuje normę administracyjnego prawa administracyjnego” . Tym samym organ stosując prawo powinien „w pełni przestrzegać wszelkich reguł działania jurysdykcyjnego; nie tylko reguł procesowych, ale zwłaszcza wymagań dotyczących oceny stanu faktycznego, wykładni prawa, subsumcji itd.” .
Co ważniejsze jednak, również uchylenie decyzji w tym przypadku ma jurysdykcyjny charakter. Także tutaj organ administracji powinien bowiem „wyczerpująco zbadać stan faktyczny, dokonać prawidłowej wykładni normy przewidującej cofnięcie uprawnienia, dokonać subsumcji, skorzystać z ewentualnego uznania, czyli zrealizować wszystkie kolejne etapy postępowania jurysdykcyjnego. Końcowy efekt, tj. decyzja «uchylająca», będzie wtedy aktem jurysdykcyjnym, tyle tylko, że nie konkretyzuje ona uprawnień lub obowiązków, lecz powoduje ich ustanie. W tej sytuacji należy pamiętać o tym, iż użycie przez ustawodawcę słowa «uchylenie» nie musi z góry przesądzać o tym, że czynność taka ma jedynie charakter kontrolny. Przeciwnie, bardzo często taki akt jest specyficznym aktem jurysdykcyjnym” .
Dlatego charakter tych decyzji (o zmianie lub uchyleniu) w połączeniu z istotą konstrukcji przepisu upoważniającego do ich wydania wskazuje, że kompetencje do ich wydania nie powinny się znajdować w ręku organu nadzoru, lecz organu, który wydał decyzję. „Takie jej usytuowanie bowiem stawia organ nadzorczy wobec konieczności prowadzenia pełnego postępowania jurysdykcyjnego. Nie można się zgodzić na to, żeby decyzja zmieniająca inną decyzję merytoryczną powstawała w innych warunkach niż każda decyzja merytoryczna” . Tym samym organ nadzoru nie powinien prowadzić takiego postępowania z dwóch względów: po pierwsze, ma inny cel do spełnienia (nie stosowanie prawa, lecz kontrolę stosowania prawa), po drugie, jest to organ usytuowany wyżej w hierarchii organów administracji i odległość pomiędzy nim a miejscem, w którym zaistniał stan faktyczny, jest za duża dla racjonalnego, efektywnego i ekonomicznego rozpatrzenia sprawy .
Zagadnienie jest oczywiste, gdy mamy do czynienia tylko z jedną, niezmienianą dotychczas, ostateczną decyzją administracyjną przyznającą świadczenia z pomocy społecznej, wydaną przez organ pierwszej instancji. Właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania, a w konsekwencji i wydania decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji będzie wówczas ten organ administracji, który jest właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie do orzekania w przedmiocie świadczeń społecznych w stosunku do osoby, która jest stroną postępowania w zakresie uchylenia lub zmiany decyzji (w praktyce najczęściej będzie to wójt, na szczeblu powiatu będzie to odpowiednio starosta lub działający z jego upoważnienia kierownik ośrodka pomocy społecznej) . Zgodnie bowiem z art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Ponadto, takie upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej (art. 110 ust. 8 cyt. ustawy). Należy zaznaczyć, że w przypadku, gdy „pierwotna” decyzja o przyznaniu pomocy społecznej była już zmieniana inną ostateczną decyzją organu pierwszej instancji (np. wskutek podwyższenia wysokości świadczenia), wówczas zmianie lub uchyleniu podlega ostatnia z decyzji zmieniających, bo to ona będzie podlegała weryfikacji, a nie decyzja „pierwotna”, zmodyfikowana przez później wydane, zmieniające ją decyzje. Decyzje zmieniające modyfikują bowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji „pierwotnej” wskutek weryfikacji jej pod kątem przesłanek przewidzianych przez prawo.
Problemy ze wskazaniem organu właściwego do zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zaczynają się, gdy merytoryczną decyzję wydał w wyniku rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji. W grę mogą wchodzić w zasadzie dwie sytuacje: utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie reformatoryjne. Biorąc pod uwagę pierwszą ze wskazanych sytuacji, to decyzja organu pierwszej instancji obowiązuje nieprzerwanie, stając się źródłem praw dla jej adresata wskutek wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy o utrzymaniu jej w mocy. Tym samym właściwym do dokonania zmiany lub uchylenia takiej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej będzie również organ pierwszej instancji. Natomiast gdy organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzekł reformatoryjnie, sam przyznając uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej (zwiększając lub zmniejszając ich zakres), wówczas decyzją, która będzie podlegała zmianie lub uchyleniu we wskazanym wyżej trybie, będzie decyzja drugoinstancyjna. W takim bowiem przypadku źródłem uprawnień wynikających z decyzji jest ostateczna decyzja organu odwoławczego. W konsekwencji, w toku samoweryfikacji to organ odwoławczy (samorządowe kolegium odwoławcze) powinien uchylić lub zmienić swoją decyzję. Jednak ze wskazanych wyżej względów organ odwoławczy nie jest w stanie prowadzić pełnego postępowania jurysdykcyjnego, np. przeprowadzać wywiadów środowiskowych, a ponadto zostałoby zachwiane prawo do dwuinstancyjnego postępowania w porównaniu z decyzją, która podlegała weryfikacji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (od decyzji organu pierwszej instancji przysługiwałoby odwołanie do organu drugiej instancji, tymczasem od decyzji kolegium można wnieść jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Ponadto, należy podnieść, że w przypadku art. 154 i art. 155 k.p.a. (których konstrukcja jest zbliżona do art. 163 k.p.a.) w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji właściwe są organy tych jednostek (art. 154 § 3 k.p.a.). Wreszcie, zasadne jest zwrócenie uwagi, że zgodnie z brzmieniem art. 163 k.p.a. to „organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo” i odczytanie tego przepisu poprzez art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 110 ust. 7 (a także odpowiednio art. 112 ust. 5) tej ustawy. W konsekwencji zabieg ten pozwala na stwierdzenie, że we wszystkich sprawach indywidualnych z zakresu pomocy społecznej (a taką decyzją jest również decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 cyt. ustawy) należących do właściwości gminy (powiatu) organem właściwym do jej wydania są osoby upoważnione przez wójta (na szczeblu powiatu – starosta lub osoby przez niego upoważnione). Tym samym również w przypadku, gdy decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, jest decyzja drugoinstancyjna, organem właściwym do jej zmiany lub uchylenia w rozumieniu art. 106 ust. 5 cyt. ustawy będzie osoba upoważniona przez wójta (odpowiednio starosta).
Decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z zakresu pomocy społecznej, jako wydana przez organ pierwszej instancji, podlega na ogólnych zasadach kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy oraz kontroli sądowoadministracyjnej. Biorąc pod uwagę konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, będzie ona wywoływała skutki prawne z datą kiedy stanie się ostateczna.
9. Zastosowanie przez organ administracji trybu uregulowanego w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej służy wyłącznie zmianie lub uchyleniu decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej w związku ze stwierdzonymi przesłankami, i ma na celu zapobieżenie dalszemu korzystaniu z tych świadczeń w sposób niewłaściwy przez osoby, które takiej pomocy niepotrzebują lub uzyskały ją nieujawniając swoich prawdziwych dochodów lub stanu majątkowego albo wskutek zmiany przepisów prawa czy zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z jedną z dyrektyw udzielania pomocy społecznej „rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy” (art. 3 ust. 3 cyt. ustawy). Dokonując weryfikacji (zmiany lub uchylenia) decyzji przyznającej świadczenia z zakresu pomocy społecznej, organy administracji podejmują postępowanie w nowej sprawie administracyjnej, a wydana decyzja ma charakter konstytutywny. Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wskazuje też, że nie mamy tu do czynienia z uznaniem administracyjnym.
Mariusz Kotulski